义务教育，这20年为何这么难？
———对话全国人大常委会委员、原国家教委副主任柳斌
编者按：义务教育，顾名思义，核心在“义务”二字，即由政府免费提供。换句话说，只要你是中国人，无论你腰缠万贯还是流离失所，无论你被尊为显赫还是被鄙为低贱，在受教育方面，都拥有同样的权利。2006年9月，修订后的《中华人民共和国义务教育法》开始实行，这意味着，这一梦想离中国人越来越近。
由此上溯到20年前，义务教育法的制定被认为是政府对人民的庄严承诺，20年过去了，我们不得不承认，义务教育的现状离国人期待还有差距。今天我们所面临的问题，已远远超出当年教育政策制定者们的想象。
本期高端访谈，我们邀请了全国人大常委柳斌先生。1985年，柳就任国家教委副主任，此后，主管中国基础教育十余年，他是中国第一部义务教育法的制定者和执行者，之后，他被任命为全国总督学，是义务教育的监督者。中国义务教育风雨20年，今天面临的问题，在20年前根本不曾设想，其中的无数故事，以及诸多问题，柳斌了然于胸。
 如何评价中国20年的义务教育？9月末的一个下午，在教育部的一个办公室，长时间沉默后，69岁的柳斌用3个“难”来形容：“办教育难，办基础教育更难，一个人口大国普及教育更是难上加难！”
20年前的承诺
让中国人接受义务教育，一直是一个美丽的梦：共产党建政之前就带着这个梦，之后掌握政权，梦有可能变成现实。
早在1956年1月，教育部印发的《十二年教育事业规划纲要》就提出，“7年内在全国基本上普及义务教育”。然而此后风波频仍，未能实施。
相反，1977年，全国适龄儿童的入学率为96.5％，到了1982年却下降到93.2％，其中农村由90.8％降到62.6％，虽然1980年代初期中央几次下文加强基础教育，但收效甚微。
如此状况下，国家决策层决心用强力普及九年义务教育，毕竟，这是任何国家的政府无法回避的义务。1986年4月12日，《中华人民共和国义务教育法》颁布。
而大方针初定，却在“钱”字上面遇到羁绊：国家无力承担全部义务教育经费，短缺的部分只能向社会收取。
记者：1985年制定义务教育法的具体背景是？
柳斌：“文革”后，小平重视教育，说要当教育的后勤部长。在他的推动下，很快就召开了“文革”后的第一次全国教育工作会议，在会上确定了普及九年义务教育的目标。
1985年5月出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，后来国家教委在1985年成立，成立这个机构就是要推动这些目标的实现，柳斌出任这个新机构的副主任。
当时开会的时候，副总理万里说，如果我们经过5年努力，到1990年，能使除了京津沪三大城市外，还使沿海的几个省份普及义务教育，普及的人口就相当于两个日本，一个美国，大家听了都很振奋。
柳斌：后来，国家教委确定我做义务教育法起草领导小组组长。我们组织了一个班子，当时有人认为普九太早了，只能普及五年义务教育。但是持这种意见的人不多，因为“文革”前即已经提出了普及小学教育的目标，1982年教育部就发布了普及小学教育的文件，这时候怎么能只普及小学教育？
记者：制定过程中是否有不同意见？
柳斌：在是否收杂费的问题上有争议，一部分人认为杂费不要收了。一算账，杂费有6个亿，1985年的6个亿是很大一笔数字，国家拿不出这笔钱。全国人大讨论后，决定还是只写免收学费。而且以前的杂费确实很低，没想到后来慢慢地越收越多。
确实，正如柳斌所说，义务教育法中“免收学费”不免“杂费”的规定，日后成为乱收费的一个借口，“杂费”雪球越滚越大，是个“无底洞”，甚至成为一些贫困儿童的梦魇，这在当时，是没有料到的。
柳斌：当时制定义务教育法的原则是宜粗不宜细，先把最主要的原则确定下来，法一出来，有人说这是“豆腐法”，软法，因为对投入没有硬性规定。后来我们和全国人大联合召开了座谈会，我在会上讲，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府负责筹措的大原则已确定了，具体的硬性规定很难出台，大家还是要把认识统一到执法上。
从一开始，因财力所限，义务教育就没能做到免费。当时，决策层关于教育体制改革的思路是把发展基础教育的责任交给地方各级政府，而城市和农村的巨大差距又造成了教育鸿沟。
柳斌：我们想，要实现9年义务教育，只能依靠人民办教育。一靠农村教育附加，按农民前一年的纯收入征收，比例是1％－1.5％，这个钱是拿来改善办学条件和聘请民办教师；二靠农村教育集资，这是建校舍的钱，因为农村的学校国家没有专项拨款，不纳入基建计划，纳入基建计划的只是城市学校，农村只能自己管自己。
这种方式，一方面满足了农村群众子女受教育的需要，另一方面又加重了农民的负担，我们的20年义务教育是以加重农民负担为代价取得的成就。
在农村是农民教育农民办的思路，来缓解经费矛盾，在城市，则是鼓励企业办学(这几乎占城市教育规模的40％)，并且都也写进了当时的教育法。农民和企业成为社会主义中国义务教育的承担者。
记者：20年过去了，这个问题一直没办法解决吗？
柳斌：今年制定的义务教育法把这个问题解决了。
记者：在之前我们没有解决这个问题最核心的原因是什么？
柳斌：就是没钱，财政没钱。我国财政在很长时期内是企业投资为主体，财政作为社会公用事业投资主体的角色长期未能到位。
问题凸显，难以承受
从1986年开始，中国的义务教育开始了艰难的发展，最初只能要求先实现有课桌无危房，国家教委还通过一系列政策提高教师地位。
然而，过低的教育经费长期困扰着中国的义务教育，1993年的《中国教育改革和发展纲要》曾提出，到20世纪末，国家财政对义务教育的投入应不低于GDP的4％。
但直至今天，也没有实现，在90年代，两会后的总理记者招待会上，国务院总理要经常面对记者们的追问。
“钱呢？少吃点，车子少买点，钱再少，也不能少了教育的钱呀。”经常有人会这样说。
记者：这期间推行义务教育最主要的困难是什么？
柳斌：经费不足和教师队伍问题是这个时期的主要问题，举个例子，1985年以前，全国的公共教育经费大约是70亿美元，占当时GDP的2.3％，很低，到1991年上升到3.1％。所以1991年我们制订教育改革发展纲要的时候就想，全世界教育投入占GDP的平均数是5％，我们是发展中国家，少一些，所以提到4％。但1991年后，我们的教育经费不但没有增加，反而一直下降，到1997年前后，降到了2.47％。2001年上升到了3.1％后来两年又下降到2.79％，这两年又有回升。
记者：这么严肃的问题怎会儿戏？
柳斌：重要的是财政体制。我们的财政体制一直不是公共财政体制，政府是投资主体而不是公共财政主体。因此，地方政府就要把钱用在能生钱的地方，这种进程是没完没了的，所以一直也“腾”不出资金给教育，当时的口头禅是“一工交，二财贸，马马虎虎抓文教”，教育投入严重不足。直到2000年才开始了建设公共财政的话题。
既然政府拿不出钱，教育又要办，南京大学社会学系教授张玉林估算，上世纪90年代10年间，全国对农民征收的“教育附加费”和各种“教育集资”，最保守的估计也在1500亿元。
柳斌证实了这一点，他表示，义务教育在农村筹措的资金估算下来有几千亿。
尽管义务教育法的推行异常艰难，但向社会筹措的资金大体上还是保持了义务教育的高速发展，2000年，中国实现了普九目标。
但在教育规模迅猛扩大的背景下，教育不均衡现象开始凸显，以上海为例，鼓励县区大胆办窗口学校，随后，“重点学校”涌现出来，“重点学校”成为学生家长们最头疼的事情，只要到了升学期，大家打破脑袋往里挤，有哭有笑，有人争，有人闹，重点学校，像一个个“小巨人”，正大光明地霸占了本来就稀缺的教育资源。
另一个名词也慢慢出现：择校费。重点中学、择校费、赞助费……“费”越来越多，越来越高，人民的不满也随之升温。
记者：过去20年中，比较受诟病的是教育发展不均衡，老百姓意见很大，比如重点学校的择校费等，这是怎么造成的？
柳斌：有多种原因，首先，2006年以前，我们的义务教育没有成为公共财政保障的教育，财政只保障一半，有一半要靠社会筹措，这就很难保障均衡。因为各个地方筹措资金的能力不一样。
此外，在改革开放初期，国家的财力有限，为了早出人才只能集中力量先办好一批学校。从历史上看，办重点学校符合当时国情。但谁也不会想到，今天，重点学校竞争这么激烈，择校费这么高。
在城市，有了城市教育附加这个政策之后，随着各地企业迅速发展，教育附加费的规模迅速上升。
柳斌：像上海，前几年一年就是十多个亿的城市教育附加费。他们把教育附加拿出来办窗口学校，几年之内，一批条件优越的窗口学校就起来了。近些年来，窗口学校和重点学校在全国遍地开花。
另外就是现在一批干部要出政绩，办好了一批窗口学校，这是他的政绩。还有一批家长富裕起来以后，他就要孩子上好学校，这些钱都是向好的学校集中，加剧了教育发展的不平衡。
记者：到今天，这些问题是否积重难返？
柳斌：改变，不是一朝一夕的事情，我们不能把一所好学校的水平拉低，去实行均衡发展，只能把比较差的学校提高，这不是几年时间可以完成的，恐怕也不是十几年的时间可以完成的。
为农民子弟，和地方官员争执
城市居民激烈地竞争着教育资源，在城市的角角落落里，另一群人也在寻觅着上学的机会，他们是农民工子弟。为了农民工子弟的教育，国家教委主要负责人曾跟地方领导争论，但很难解决。
柳斌：这个问题是比较早提上议事日程的，但当时没有想到流动人口数量越来越多，1994年，我们会同几部委制定了一个政策，核心就一点，流动人口子女的义务教育问题由人口流入地负责。
记者：但之后在执行当中应该是有很大困难吧？
柳斌：很多地方不情愿，说增加了负担。我就跟他们说，你们看一看，我们国家建了多少高楼大厦、高速公路？但是你们城里人有几个去扛过麻袋，挖过泥沙？为什么不想一想，就是这些民工为我们做的贡献，为什么他们的孩子到这里来，你不给人家创造上学的机会？但原来的文件没有法律效力。现在国家把它写进新的义务教育法，非常好，流动人口入学这一块也是中国特色，外国很少有这样的特色。
记者：像北京、上海这些大城市，执行起来的效果怎样？
柳斌：像北京，如果能用正规学校去接纳当然好。但是我们不能要求大家都像北京这样做，地方上有一些打工子女学校，办得很好，人家愿意去上，也应该允许并予以扶助，义务教育就是要保障我们的适龄儿童进入合格的学校。
记者：另外值得注意的就是在义务教育中，一些贫困地区出现了辍学率回潮的情况？
柳斌：辍学率回潮主要在初中。主要是由贫穷、随父母流动和厌学三个方面造成的，贫穷因素占大概40％，其它各占30％左右。流动人口的问题，现在责成流入地解决；因失去兴趣而辍学的主要是靠提高教育质量，要从加强师德、重视差生方面解决。贫困人口的问题，现在的免费措施，9月份刚实施，要看这个政策是否能落实到位，能落实到位的话，因贫辍学就应该能解决。
尽管面对种种问题，但上世纪90年代中后期，义务教育依然保持了快速发展，2001年1月1日，中国宣布如期实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的战略目标。
乱收费为何越演越烈
2000年，国家开始在安徽进行税费改革试点，取消了农民负担的教育集资和教育附加。这本是一件好事，但义务教育经费因此投入更加不足，许多学校不能维持正常运转。
一些地方税费改革后，义务教育经费短缺问题更严峻，乱收费问题开始蔓延。教育部原副部长张保庆在2005年8月对媒体称，农村义务教育乱收费的主要原因是政府投入不到位，“不是学校在乱收费，都是地方政府逼着学校乱收费。”
根据国家发改委公布的数字，2003年全国治理教育乱收费，专项检查共查出12600多起教育乱收费案件，违规收费金额达21.4亿元。
记者：为什么会这样？
柳斌：应该是2000年以后，义务教育的投入体制转换了。2000年国家开始实行农村税费改革，教育附加费取消了，教育集资也取消了，教育经费没来源了。农民负担虽然减轻了，但农村义务教育难保障。
国家公共财政的投入占义务教育总投入，80年代是40％多，后来提高了一点，到2000年前后，国家投入也只是54％，46％是靠农民和企业负担，中国的义务教育一半的财力要靠社会筹集，而当另一项“惠民”措施———减轻农民负担———实施后，却给义务教育来了个“釜底抽薪”。
记者：当时教育部和各个部门怎么协调的？
柳斌：听取意见的时候我们就建议，在税费改革中一定要保障义务教育的正常运转。当时的说法是推行税费改革的话中央会拿一笔钱去支撑，其中有一部分解决教育问题。
记者：后来结果如何？
柳斌：但中央转移支付的资金，一是数量少，二是不透明，三是不规范，四是许多地方不到位，这笔钱确实到了省里，但有多少钱用在教育上？很难说清楚。
我们还曾提出征收教育附加和农村教育集资都是教育法明文规定的内容，是不是应该先修改教育法，然后再来实施，但没什么结果。
2001年，原计划安徽税费改革经验要在大约20个省推广，由于各地反映学校运转困难，当年2月，全国人大教科文卫委员会派柳斌带一个调研组到安徽调查。
柳斌：安徽改革是国务院领导同志肯定了的，所以，我们到安徽调查，就只反映教育方面存在的问题，讲转移支付的资金不到位，回来以后写了一个报告，交给教科文卫委员会。后来，以这个报告为基础，形成2001年全国人代会“一号议案”。
当年人代会上，税费改革对教育产生的冲击是一个焦点。江泽民、朱镕基、李岚清等领导都到安徽团听意见。其他团也对这个问题反映强烈。4月份，中央发文件，税费改革仍只在安徽试点，各个省可以选一个县去做试点，待完善后再在全国推广。
记者：最后如何解决的这个问题呢？
柳斌：然后中央增加了转移支付的金额，而且明确提出转移支付的资金，一是保证基层政权的运转，一是保证农村九年义务教育基本需要。之后才逐步推开农村税费改革，但由于保安全、保运转、保工资的经费总体上不足，所以这几年乱收费的情况越来越厉害。
记者：乱收费之前也应该有一些吧？
柳斌：我做国家总督学直到2001年，2000年以前有些地方也有乱收费的现象，但是那时候还没有形成这样的规模，也没有这样普遍。
义务教育面临的困境使人们开始寻求一个根本的办法。
2003年，在十届人大一次会议上，有近600名代表强烈要求修订义务教育法。2004年和2005年，签名的代表分别是727名和740名。近1／4的人大代表连续3年为一部法律的修订提出议案，极为罕见。
记者：税费改革之后，义务教育面临的现实困境，是不是重新修订义务教育法的动因之一？
柳斌：从九届人大开始，我们就搞修订义务教育法的调查研究，这次等于是重新来，因为跟原来的经费保障体制不一样。我们人大常委们形成了一个共识，第一就是要由“人民教育人民办”，转向“义务教育国家办”；第二，要由收费义务教育转为免费义务教育，使义务教育回归它本来的面貌；第三，原来是县乡村三级办学，县乡两级管理，投入是以县为主，现在转换成管理以县为主，投入以省为主。原来叫县里落实，县里没钱，现在由省政府统筹落实，一个县能拿多少，省政府很清楚，由省政府平衡各县的义务教育预算，经济困难的省由中央转移支付解决。
记者：那么按照这个思路，立法过程中有困难吗？
柳斌：当然有一个研讨协商甚至激烈辩论的过程，但从总体上讲，新法制定过程十分顺利。主要是温总理和国务院下了决心。现在我们对财政部满意了，满意程度甚至超出了预期。虽然现在的保障还是低水平的保障，但是体制转换过来了，经过发展，会由不完善到完善。
记者：有的贫困地区的孩子，免除了学费，免除了杂费，但是会不会有别的收费项目出来，最后还上不了学？
柳斌：一费制实施以来，全国大概已经撤了3000多位中小学校长的职务，就是因为乱收费，但是你不能说查处3000多位校长，这个现象就没有了，那也不现实。新法的颁布并不是答案的全部。尽管新义务教育法规定不得再区分“重点校”和“重点班”，但新华社记者在新学期开学第一天的采访中发现，北京市某些著名中学仍然保留了以往按成绩对新入学的初中生进行分班的惯例，实际上还存在着“实验班”、“重点班”。该社记者在辽宁采访时还了解到，一些农村学生无法享受免费义务教育政策，主要原因在于市、县经费分担比例不合理。一部法律从颁布到全面贯彻，依然还有很长的路要走。
记者：作为一个义务教育的推动者，实施者，后来是监督者，你如何评价中国义务教育20年的发展？
柳斌：前一个义务教育法走过了20年，走得很艰苦，它在一段历史时期之内加重了农民和企业的负担，但是没有这样一个历史时期，我们社会和经济的发展可能还很难达到目前这种状态。我曾经讲过，办教育难，办基础教育更难，一个人口大国普及教育更是难上加难，这三句话是经过了20来年的切身感受。
记者：一个现象是，在中国，过去发展义务教育是人民承担了国家的一部分责任，您怎么看国家和人民相互的责任问题？
柳斌：义务教育是公民对国家的义务，也是国家对公民的义务。政府不是不愿意承担实施义务教育的全责，在当时只能如此。我只能说，过去把负担下移是势所必至，现在能实现免费，是水到渠成。
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