最近，当中国海军P8-A侦察机飞越南沙群岛永暑礁附近时，遭到中国海军八次警告离开该区域。中国外交部长王毅说：“中国捍卫国家主权和领土完整的决心坚如磐石。”美国国防部长卡特回答说，“让我们弄清这一点：美国将进行国际法允许的飞行、航海和其他行动，我们在全世界都是这么做的。”

    那么，美国和中国在南中国海起冲突已是迫在眉睫了吗？

    1995年，我在五角大楼任职，当时中国刚开始建设美济礁（Mischief Reef）。美济礁是菲律宾宣布拥有主权的岛礁，距离菲律宾海岸比中国海岸更近。美国发表声明宣称，我们对于五个国家在面积庞大的南中国海南沙群岛（42万5500平方公里）的750个左右的礁石、环礁、小岛、珊瑚砂和暗礁的主权声索，不持立场。我们指出，涉及的各方应该和平解决争端。

    但美国强烈要求南中国海问题需受联合国海洋法公约（UNCLOS）约束。大量从中东来的油轮和从欧洲来的集装箱货轮。都途径南中国海。此外，南中国海也是军用和商用飞机的常规航线。

    为了支持其领土主张，中国的依据是继承自国民党时代的地图——所谓的“九段线”。九段线将中国领海扩展到距离中国大陆以南近一千海里的地方，有时距离越南、马来西亚、文莱和菲律宾等国家的海岸线只有40到50海里。所有这些国家都宣称拥有联合国海洋法规定的200海里专属经济区。

    美济礁纠纷爆发时，中国官员没有澄清“九段线”的含义，但是，在受到压力逼问时，中国官员指出“九段线”划定了中国拥有主权的区域范围。与此同时，他们还指出南中国海不是中国的内湖，受联合国公约约束。基于此，美国和中国在近二十年的时间里没有发生摩擦。

    但中国没能避免与其海上邻国的冲突。尽管中国承诺遵守2002年由亚细安谈判确定的行为准则，但它在与菲律宾和越南的纠纷中使用了强大的军事力量。2012年，中国海监船驱赶菲律宾渔船离开菲律宾海岸外的黄岩岛，菲律宾政府将纠纷提交至国际海洋法法庭（ITLOS），而中国宣称国际海洋法法庭对此不拥有司法管辖权。2014年，中国在越南宣示主权的水域建立油井，双方船只在海上用水炮互相攻击；越南更是爆发了反华骚乱。

    该地区的小国寻求美国的支持。但美国仍保持谨慎，不愿卷入主权纠纷，其中一些纠纷微不足道，而另一些纠纷有时候中国的法理较令人信服。此外，美国需要关注更大的对华关系问题。

    当中国开始积极地在至少五个地方进行挖沙填礁造岛时，情况发生了改变。今年早些时候，分析人员公布了一组影像，永暑礁上似乎正在建设一条3000米长的跑道。

    美国指出，联合国海洋法授予外国船只和飞机自由进入12海里领海线以外区域的权利，而中国则主张军用飞机不可在没有获得其允许的情况下飞越其200海里经济区。如果中国对于每一个它所占据的据点都主张这样一个经济区，那么南中国海的大部分区域都将被覆盖。一位美国官员说，中国似乎要“制造事实”，美国太平洋司令哈里斯海军上将称之为新的“沙长城”。

    中国宣称挖掘活动属于其主权范围，那是正确的。它只是在效仿邻国——邻国政府早已开始进行建设以巩固主权。但2013年的一个事件让美国加深疑虑。当时，在中国和日本关于东海钓鱼岛/尖阁列岛的纠纷中，中国政府在不事先警告的情况下单方面宣布了防空识别区。美国对此的反应是派出两架B-52轰炸机飞越其所不承认的区域。这就是最近的海军侦察飞行（由一组CNN记者随行）的先例。

    美国是要阻止中国制造既成事实，并封锁大部分的南中国海。尽管如此，不卷入主权纠纷的最初政策仍然有效。讽刺的是，美国参议院不核准联合国海洋法，意味着美国不能因为中国填礁造岛并宣布与自由通行权（美国的一大利益）相悖的专属区，而将中国提交国际海洋法法庭。

    但是，由于中国核准联合国海洋法，而美国也尊重其作为习惯国际法的地位，因此美国有理据要求与中国展开严肃的直接讨论，澄清含义模糊的“九段线”、保护海道航线自由。如果能有管理合理的外交，中美南中国海冲突既可以也应该避免。

    原载早报网2015.6.11作者Joseph S. Nye, Jr.是哈佛大学教授，最近著有《美国世纪结束了吗？》（ Is the American Century Over?）。

    英文原题： Avoiding Conflict in the South China Sea 版权所有：Project Syndicate, 2015.

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