反垄断政策理论与实践

一、垄断及其分类、特征和危害

“垄断”的涵义。原指站在市集的高地上操纵贸易，后来泛指把持和独占。在经济学简明词典中，“垄断(Monopoly）”一般是指一种产品只有一个卖者的市场结构。一般是指唯一的卖者在一个或多个市场，通过一个或多个阶段，面对竞争性的消费者。“垄断”到底是一种什么样的经济现象？

从其发生学意义上讲，垄断是从资本主义的自由竞争中成长起来的。在以自由竞争为基本特征的资本主义发展阶段，资本主义企业为了攫取更多的剩余价值，必然会采取先进的生产技术和科学的管理方法，实行生产的专业化和协作，提高劳动生产率；在激烈的竞争中，大企业往往凭借自己在经济上的优势，不断排挤和吞并中小企业，使生产资料、劳动力和劳动产品的生产日益集中于自己手中。同时，资本主义信用制度和股份公司的发展，突破了单个资本的局限，加速了资本集中的发展，从而也推动了生产集中的发展。生产和资本的集中发展到一定程度，则意味着企业数目减少，一个部门的大部分生产都集中在几个或几十个大企业手中，它们之间比较容易达成协议，共同操纵部门的生产和销售，从而使垄断的产生具有可能性；由于少数大企业的存在，使中小企业处于受支配地位，少数大企业之间为了避免在竞争中两败俱伤，保证彼此都有利可图，也会谋求暂时的妥协，达成一定的协议，从而使垄断的产生具有必要性。自由竞争引起生产集中，生产集中发展到一定程度必然走向垄断，是自由竞争的资本主义发展到垄断资本主义阶段的一般的、基本的规律。公元19世纪末20世纪初，垄断就已成为资本主义全部经济生活的基础。

垄断的分类。从其产生的原因来看，“垄断”可以划分为竞争性垄断、人为垄断和自然垄断三类。

（一）经济性垄断（也称竞争性垄断、市场垄断、行为垄断）。经济性垄断主要是指市场主体通过自身的力量设置市场进入障碍，由一家或少数几家厂商控制了某一市场的供给和需求而形成的垄断。经济性垄断产生原因：（1）在自由竞争中，部分市场主体由于重视技术革新等，具有一定的特殊优点和优势，并利用优势在不断推动生产的发展和企业的扩张，从而使生产的规模越来越大，市场主体这种越来越大的趋势就对生产组织提出了新的要求，于是一部分市场主体不断变大，另一部分市场主体不断破产倒闭或被兼并，最终促使了各企业趋于集中和联合；（2）科学技术的发展、生产的发展，使大量的资本和社会财富日益集中到少数的公司或企业实体内。生产和资本这两个要素逐步高度地集中，当这种趋势发展到一定程度的时候，便产生了经济性垄断。

（二）人为垄断（主要包括国家垄断、行政性垄断和其他人为原因形成的非经济的强制型垄断）。国家垄断是由于战略性资源而导致，由国家对于某一产业的生产和销售等进行了直接控制，不允许其他的市场主体进入该市场领域的情况，如很多基础设施领域的垄断。行政性垄断是指由政府行政机构滥用行政权力而设置的市场进入障碍而形成的垄断，这其中地方和部门保护主义就是典型的行政性垄断。其他人为原因形成的非经济的强制型垄断是指为清除竞争对手，保持对市场的排他性独占，如欺行霸市、强买强卖。

（三）自然垄断（强自然垄断、弱自然垄断）。自然垄断通常是指在某一市场上，由于规模经济、范围经济、密度经济、沉没成本、资源稀缺性、外部效应等原因，使得这一市场的生产只能有一家（自然垄断）或少数几家（自然寡头垄断）厂商来控制才能达到最高的效率。如果允许竞争性的自由经营，则可能会导致社会资源的浪费或市场秩序的混乱。比如南非钻石公司和石油输出国组织，自来水、电力、公交、石油等社会公用企业，这些绝大多数是自然垄断企业。

自然垄断行业的存在有其必然性，原因在于规模经济、范围经济、密度经济、沉没成本、资源稀缺性、外部效应等方面。其中，自然垄断企业的一个重要特征是它的规模经济十分显著，表现为它的平均成本曲线在相关产量范围内，都是向右下方倾斜的（如图所示）。这些领域如果不是垄断结构而是多个生产者竞争的话，最终的结果是厂商最终将退出市场不再提供产品。

自然垄断形成原因之一——资源稀缺性表现为以下几种形式，如知识产权垄断或版权，或者象可口可乐的配方那样的商业秘密，它的市场竞争进入障碍既不是由垄断者自身的力量形成，也不是由行政力量形成，而是由法律所赋予的权利。

应该明确的是，判别是否是自然垄断并没有绝对的界限。使其发生变动的原因中由技术技术进步导致的非常多。如银行、航空、电力、邮电等等。（学者周其仁归纳为五种：第一种，由资源的天赋特性，带来产品（服务）的独特性。第二种，发明的专利权或版权，或者象可口可乐的配方那样的商业秘密。第三种，赢家的垄断。第四种，成本特性产生的垄断。第五种，强制形成垄断）

垄断的特征。通观垄断的三大类型，其有着一系列共同的结构特征：（1）市场上相应商品的生产和供给只有占据垄断地位的市场主体，企业即行业；（2）商品的价格直接由垄断地位的市场主体制定，实行差别价格；（3）垄断企业排他性控制市场并限制市场竞争，市场存在进入壁垒等。即垄断企业在占有了较高市场份额的同时，还滥用了这种优势，实施反竞争行为，从而构成了垄断。换句话说，垄断者能在其市场上保持唯一卖者的地位，是因为其它企业不能进入市场并与之竞争。

垄断的危害。根据经济学的观点，在市场经济条件下，垄断一旦形成，垄断企业将按利润最大化(即边际收益等于边际成本)来进行定价。根据弹性法则，如果需求的价格弹性越小，那么垄断者制定的价格与成本的差额就越大。在这种情况下，垄断的市场主体控制着市场，是以追求高额垄断利润为目标的。垄断的市场主体一方面制定商品的价格，另一方面实施价格差别，直接获得巨额的垄断利润，出现垄断的无谓损失，带来了经济效率的损失和社会财富的巨大浪费。因为当垄断形成以后，竞争压力减少了，减弱了其通过改进技术、提高劳动生产率、降低产品成本来提高竞争力的积极性，还会人为地阻碍使其原有的机器设备发生无形损耗的新技术和新设备的出现或采用，会人为地阻碍技术进步，进而造成社会福利的净损失或无谓损失。

图解垄断带来的负面效应。假设没有固定成本， 且边际成本不变，因而MC=AC。垄断厂商均衡产量为Qm，而完全竞争条件下产量是Qc。 三角形abc表示垄断所导致的社会净福利损失(静态无效率)。

二、现代政府的作用和反垄断的理由

现代政府的作用体现：社会资源的配置、收入再分配、稳定宏观经济。所以，概括来说；就是效率、公平和稳定。

政府反垄断的理由：1、防止过度竞争，保证资源配置的高效率；2、解决企业生产低效率问题。主要是对企业产品或服务的价格进行控制，迫使企业提高效率和降低成本；3、实现公平的分配和满足需求者的公平利用；4、促成自然垄断产业之间的联合协调，获得更高的资源配置效率。

由于市场存在着失灵，特别是垄断对于经济、生活和社会发展会带来了巨大的负面影响。政府采取反垄断政策措施是十分必要，也是势在必行。反垄断的基本目标是通过控制产业的市场集中度，防止产生垄断力量，防止它们滥用市场优势地位，防止出现垄断造成效率损失和社会福利浪费情形。

三、西方国家限制自然垄断的经济规制理论

在理论研究和发展层面来说，从20世纪70年代以来逐步发展的规制经济学在反自然垄断的实证领域起重要作用。规制经济学主要研究在市场经济体制下政府或社会公共机构如何依据一定的规则对市场微观经济体进行社会或经济干预管理，具体指规制机构以自然垄断规制和市场进退规制为主要手段，对企业的进入、退出、产品的价格、服务的质量等方面进行干预。 规制经济理论的发展经历了公共利益规制理论、规制俘虏理论、新规制经济理论、激励性规制理论等阶段。

（一）公共利益规制理论

公共利益规制理论是规制理论的最初理由，在规制理论领域居于正统地位。该理论认为，规制发生的原因是存在着市场失灵，涉及自然垄断、外部性、信息不对称等，在这些情况下，政府对市场规制具有经济学上的合理性。它是一种作实证理论的规范分析(a normative analysis as a positive theory)(理查德·波斯纳，1974)。该理论把政府对市场的规制看成政府对公共利益和公共需要的反应，它包含着这样一个理论假设，即市场是脆弱的，如果放任自流，就会导致不公正或低效率。所以政府规制是源于公共利益出发而制定的规则，目的是防止和控制受规制的企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力，并假定在这一过程中，政府可以代表公众对市场做出无成本的，有效的计算，使市场规制过程符合帕累托最优原则。其中为缩小自然垄断规制的范围，夏基、鲍莫尔（1982）等人提出自然垄断定义应建立在成本的弱可加性而非规模经济的基础上（成本的弱可加性也称成本的劣加性、部分可加性，是指单一企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和。主要是根据该自然垄断行业的产品或服务的需求水平，判断是否为强自然垄断和弱自然垄断。若按边际成本定价，前者存在产品定价的矛盾，后者可以实现社会福利实现最大化。详细见P59图）；维斯库斯（1992）提出自然垄断的永久性理论和短暂性理论，均认为应当动态的对待自然垄断产业的规制。

但是，公共利益规制理论还存在许多缺陷。（1）公共利益规制理论规范分析的前提是对潜在社会净福利的追求，然而却没有说明对社会净福利的追求是怎样进行的(Viscusi，Vernon，Harring，1995)。（2）规制并不必然与外部经济或外部不经济的出现或与垄断市场结构有关(波斯纳，1974)。（3）斯蒂格勒和福瑞兰德(1962)的研究表明，规制仅有微小的导致价格下降的效应。

（二）政府规制俘获（俘虏）理论

它是由芝加哥学派的经济学家们发起的(Stigler，1971；Peltzman，1976；Posner，1979；Becker，1985)。他们认为：政府的基础性资源是强制权，它能使社会福利在不同人之间进行转移；规制的参与双方都是理性的，通过选择行为来实现自身利益最大化。规制的供给与利益集团收入最大化的要求相适应，通过规制，利益集团可增加其收入。斯蒂格勒（Stigler）的经典论文《经济规制论》首次运用经济学的方法分析规制的产生，将规制看成经济系统的一个内生变量，由规制的需求和供给联合决定。佩尔兹曼(1976)进一步完善了斯蒂格勒的理论，他证明了最优规制价格处于利润为零时的竞争性价格与产业利润最大化的垄断价格之间。立法者、规制者不会将价格定为使产业利润最大化得以实现的价格。最有可能被规制的产业是那些或具有相对竞争性或具有相对垄断性的产业。在竞争性产业中生产者将从规制中大量获益；而在垄断产业规制中消费者将从规制中获益（斯蒂格勒-佩尔兹曼模型P64）。原因主要在于（1）政府规制者有私利的需要，垄断企业通过寻租可能将规制者俘获；（2）存在信息不对称，被规制企业完全可能向政府提供虚假信息，使政府制定有利于自己的规制政策，导致政府被垄断企业俘获。（3）在规制政策制定中，小利益集团往往占上风（奥尔森集团理论认为利益集团在公共政策形成中发挥重要作用，规制的供给是应产业对规制的需求(立法者被产业俘获)，或者随着时间的推移规制机构逐渐被产业控制(规制者被产业俘获)）。

利益集团规制理论完全超越了公共利益规制理论的公共利益范式，将经济人假设引入到对政治家的分析中，将规制置于供求分析的框架下，更贴近现实，也具有很强的解释力。但政府规制俘虏理论局限性也很明显，如不同国家政府体制不一样；政府也不仅是“经济人”；政府规制也不仅受利益集团的的影响，还受乳社会舆论等多方面的影响等等。政府规制俘虏理论还增强了反政府规制的倾向。

（三）新规制经济理论

麦克切斯尼(McChesney，1987；1997)在对规制经济理论进行批判的基础上构建他的抽租模型，即是新规制经济理论。他认为，规制机构利用规制手段保持规制企业的垄断地位的目的在于设立一个租金，以便让规制企业来夺取这个租金，通过这种方式，规制机构希望从企业那里得到不同形式的回报。由此可见，规制为规制机构创造了寻租的场所，其实质就是创造租金和分享租金的工具。拉丰、泰若尔以信息不对称及其框架下的委托——代理理论作为分析前提，正式将新规制经济理论融入到主流规制经济学中，该理论主要有两点突破，一是引进信息不对称，建立起规制的委托——代理分析框架，改变了传统规制理论只注重需求方，而将供给方作为“黑箱”处理的缺陷。他们认为，对规制收买的正确分析必须考虑信息的不对称，倘若不存在信息不对称，受规制企业不可能抽取租金，因而也没有影响规制的激励。在拉丰，泰勒尔看来规制经济学研究的重点不应批判是否存在规制俘获的威胁，而是如何针对规制俘获设计一套相应的规制机制，以减少或避免规制机构被规制俘获的可能。

（四）激励性规制经济理论

在李特查尔德(litterchild1983)等经济学家的努力下，20世纪80年代激励性规制实践在英国开始产生（英国最高限价方案），90年代在欧美等西方国家得到广泛应用。80年代中期开始，Baron和Myerson(1982)将微观经济学理论中的新理论，新方法引入规制理论，规制经济学在委托——代理理论，机制设计理论和引入信息经济学等方面取得了明显进展，在Laffont和Tirole(1993，1994)将激励理论和博弈论应用于激励规制理论分析后，规制经济学达到一个新的理论高峰。在信息不对称的假设下，以刻画最优规制为目的，设计激励机制。包含两个方面的内容，首先，使现有运营商充分考虑其成本以提高劳动生产率，通常被称为以业绩为基础的激励规制。其次，赋予运营商更多确定收费服务的自由度，从而使运营商更加趋于商业原则经营。激励性规制经济理论主要内容包括特许投标理论、可竞争市场理论、区域间比较竞争理论价、价格上限规制理论等。

传统的公共利益规制理论将规制作为一个外生变量，模型比较粗糙，对规制实践的引导作用也比较有限；随着在实证印证上不断遭到批评，超越公共利益理论的利益集团规制理论浮出水面，它将规制作为内生变量进行分析，并注重对规制供给方的分析，使理论得到更充分的经济学论证和实践的青睐；新规制经济学引入委托——代理理论，将需求和供给都引入到信息经济学的分析框架之下丰富了理论内涵；激励性规制理论为规制理论的实践提供了更广阔的平台和空间，使得规制经济学在规制政策的制定和实施发挥更重要的作用。

三、西方发达国家限制自然垄断的实践

西方发达国家政府基本上是根据产业结构、企业行为和营业状况这三类标准，把促进“可操作竞争”作为政策目标。通行的具体措施就是通过反垄断法来抑制垄断，由行政机构进行监督，由司法机关加以执行。实施通过调解、禁令、罚款、拆分等手段来使处于垄断地位的垄断市场主体的垄断地位消失，从而破除垄断的市场壁垒，增加进入的市场主体，以达到竞争的目的。

西方发达国家限制自然垄断的主要措施。为了防止发生资源配置的低效率和确保使用者的公平利用，政府对进入自然垄断产业的企业进行控制所采取的各种政策措施，通常包括：（一）进入规制政策（防止自然垄断产业内企业过度竞争）。特许、注册制度、申报制。（二）价格规制政策。管制价格的方法主要有三种：公正报酬率法、（成本加价法、收益率法，确保获得“正常利润”）、价格上限法、价格下限法（限制消费量过度增长、维持正常竞争秩序）。但存在管制成本大和管制无效现象。（三）服务质量规制政策（质量标准和质量规范、定期检查和监督形成准许生产目录）。（四）数量规制政策(严格审批、最低最高限额、计划配额来限制企业过度投资和过度生产)。（五）设备规制政策（指定设施标准、关键设备审核、规定技术指标、设备使用如折旧、更新、改造强制。

西方发达国家经济规制政策呈现新放松规制的浪潮。（一）对自然垄断产业推行政府规制改革，引入竞争机制。垄断与重复建设，两害相权取其轻。产权与重复建设。管制重点由市场准入和价格管制转向管制市场参与者的资质和竞争行为。（二）区分自然垄断性和非自然垄断性业务，在非自然垄断性业务领域引入竞争。（三）在仍需规制的领域引入激励性规制。如价格上限、特许权拍卖。（四）对自然垄断企业实行民营化，并以此来推动规制体制改革。（五）制定较为完善细致的法律法规，使整个规制改革过程有法可依。

四、西方行政性垄断规制类型与实践

现代西方市场经济大致有三种类型：以美国为代表的自由竞争型市场经济，以日本、法国为代表的政府主导型市场经济和以英国为代表的混合型市场经济。对混合型市场经济的规制与对自由竞争市场经济的规制基本相同，所以下面对美国和日本这两个最具代表性国家的政府规制进行分析，探寻在市场经济中有关政府规制的基本经验。

（一）美国政府规制模式的分析。美国是运用市场机制进行资源配置的典型国家，有比较合理的产业结构、规模结构和地区结构，经济的运行效率较高。美国的产业结构是一种动态的、不断创新的、由新兴产业带动整个经济前进的结构。在美国大体每隔二三十年，就会有一种新兴产业脱颖而出，带动整个经济向前发展。美国经济结构在规模结构上大、中、小结合适度。占主导地位的是大公司，但大公司的规模经济并不否认中小企业存在的价值，产业的特点和社会需求的多样化为中小企业的生存与发展提供了条件。美国经济地区结构的特点是在市场的作用下，各州扬长避短发挥各自的优势，因而使资源得到了较为充分的利用。在这一市场机制基础上，美国对垄断的规制经历了从20世纪早期经济大萧条后的凯恩斯主义革命到80年代里根政府的放松规制运动，再到90年代克林顿政府重新提出的政府要“更好地干预经济”，形成了自己成熟稳定的规制体系。这一体系包括规制目标、规制机构和规制手段。

　（1）美国政府规制的目标。19世纪90年代和20世纪初，由于美国不加约束的自由竞争市场经济的发展，不可避免导致了大量的垄断产生，市场经济出现了市场机制不能解决的问题，需要求助于政府。在这一背景下，1890年通过了谢尔曼法，1914年通过了克莱顿法和同年通过了联邦贸易委员会法，以及这三条法令的各种修正条款、补充条款和一些条款的删除。到20世纪60年代，美国政府还加强了行政部门的规制，制定了越来越多的新法规，建立了新的联邦机构。可见，当时政府规制的主要目标是反垄断，保持市场的竞争性。到了20世纪70年代，经济发展出现了“滞涨”现象，这就宣布了政府干预、政府规制的失灵。以斯蒂格勒为代表的现代规制理论认为，规制虽然可以避免企业得到垄断利润，但是必须付出效率的代价。而且规制实际上往往偏离社会的最优规制水平，这样反而会加剧市场的低效率。既是规制达到了最优，但规制的行政成本可能会远远高于规制带来的社会效率。还有一些人怀疑政府的规制能力，他们认为政府缺乏足够的必要信息来进行有效规制。

（2）美国政府规制的机构设置。美国联邦政府中所设的独立规制委员会，是政府规制的执行者。其职权广泛，管理专业化，成为联邦政府中独特的组织体系，号称立法、行政、司法之外的第四个权力部门。一个委员会最初成立是由立法机关决定。集三权于一身，从某种程度来看，可以避免机构间的相互扯皮和推诿，减少时间和空间的搁置，使一般问题能得到较快地解决。这是独立行政机构的权利广泛性所衍生出的行政管理高效率的特点。此外，规制委员会具有很强烈的专业化特点。从规制成员的任命及构成来看，美国国家规制委员会的委员一般由立法机构任命，有一定的任职期限。而根据政治学家J.D.威尔森的观点，规制机构的成员可划分为三类：第一类是职业主义者；第二类是政治家；第三类是专家。而一定数量的专家的使用，有利于规制目标的实现。

（3）美国政府规制的手段。美国政府规制的手段非常丰富。在对垄断的规制方面有：实行国有化，将其产品的价格定于使社会福利最大化水平而不是利润最大化水平；许可证拍卖，通过拍卖经营许可权，一方面政府可以获得一部分垄断经营租金，一方面以拍卖条件为约束，可以使企业在经营中照顾社会福利需要；价格控制，有边际成本定价法、平均成本法等形式。在对竞争行业的规制方面，主要有：市场准人的限制，如律师、医生等职业的从业人员必须获得从业资格；采用价格支持和数量控制两方面对农业进行规制来达到保护的目的，但是1973年以后，政府用现金弥补市场价与“目标价”之间的差额。其他形式的规制有：为食品等产品规定许多标准，有利于消费者做出评价；对卖方要求在成交之前向消费者公开某些信息；原料与工艺规制；税收与补贴；鼓励产业投资时减税或补贴；运输、通信、公共事业等方面进行许可证或服务成本等形式的规制。放松规制：在市场机制可以发挥作用的领域，完全或部分取消对规制产业的进入、价格、投资、服务等各方面的经济性规制条款，以竞争促进发展。这一规制政策至今仍在使用。

（二）日本政府规制模式的分析。日本的成功很大程度上得益于正确的产业政策。即于1955年前后开始盛行的、通过政府的作用大力干预市场经济的发展。而60年代，随着贸易自由化的实行，日本又推出了一种以“政企协调”为基础的诱导、协商式做法——行政指导。而在20世纪70年代石油危机后，西方各国经济增长率下降的背景下，日本也加强了规制的改革。

（1）日本政府规制的目标。植草益把日本经济性规制归纳了四大目标：达到资源的有效配置；确保企业内部效率；避免再收入分配：企业财务的稳定化。传统规制理论认为，政府规制行为是为了保护公共利益，制约企业不正当获利行为。但是日本政府规制的目标似乎不在于此。从其所制定与实施的产业政策来看，是从资金、税收、补贴等方面给产业以优惠，目的是保护和扶植这些重点产业。再从行政指导方面看，日本的行政指导坚持两个原则：一是维护企业之间的高度竞争，充分发挥市场机制的积极作用；二是规制方和产业方双方保持制衡的状态。可见，日本实行规制的目标在于效率，提高企业的产出水平，增加企业的竞争力。当然，日本政府规制中不乏保护公共利益的目标，尤其是日本实现经济腾飞后开始实行的放松规制，但是日本政府规制的最大目标就是效率。

（2）日本政府规制的机构。日本的政府规制也是由委员会执行的。在日本，有关规制方面的机构至少有5个。第一是关于行政内容的国会调查和使行政得以正确运作的立法措施及“议会监视”；第二是总务厅的“行政监察”，这是总务厅行政监察局针对特定的行政进行调查，有弊病时提出改进建议；第三是“投诉处理”，这主要是消费者和被规制企业向总务厅和法物省申诉对特定的行政部门的意见，该省厅为了解决所提出的意见而进行斡旋；第四是被规制者和消费者的“行政诉讼”，这是特定的行政行为超出法律规定的内容，使被规制者和消费者受到经济损失时，被规制者和消费者向法院起诉；第五是事业法或关联法规定的“审议会”和“意见听取会”。审议会是在规制机关内以有学识有经验的人士为中心组织起来的，对规制的内容进行审议，同时，根据需要能够就规制所应有状态向主管大臣提出建议的组织。另外，意见听取会是规制机关就有关的规制内容广泛听取一般意见为目的的组织。

（3）日本政府规制的手段。由于日本实行的是政府主导型市场经济，政府在经济发展中发挥十分重要的作用。其规制方式非常丰富，规制的范围也非常广。产业政策和行政指导更是日本的首创。这是日本政府规制的两个主要特色。对垄断产业的政府规制是其规制手段的特色之一。对于垄断性产业，1947年日本制定了《禁止垄断法》。但日本政府对于垄断的态度及规制也不是一成不变的，随着日本经济发展的不同阶段呈现出禁止垄断——放松限制——强化垄断等明显的阶段性。经济复活时期，日本就开始修改《禁止垄断法》并扩大该法的适用范围，从而在一定程度上放松了限制，并承认了垄断。70年代后，人民对垄断的不满日益增加，政府的压力增大，出现了恢复竞争自由的倾向。1977年日本又修改了《禁止垄断法》，采取了一系列措施对垄断行为进一步规制。在对产业规制制订完善法律的同时，对商品和服务价格进行了直接的控制与管理。总体来说，日本政府对价格管制的产业占全部产业的50%左右，其中政府直接控制价格的产品和服务占全部产业与服务的25%。而对农产品和对进出口贸易有重大影响的商品，进行价格规制，规定上限或下限的价格；对国内农产品实行支持价格，当价格跌到一定水平时，由政府进行补贴。通过审查、批准、认可、许可等一系列法律制度对一些未得到充分发展的新兴产业采取扶植保护措施，等等。日本政府规制的另一特色就是行政指导。所谓行政指导，是指行政机关在法律赋予的所管事务的权限范围内，为得到行政对象的合作并实现一定的行政目的而进行劝诱或诱导。从此这种只重效率，不重合法性的做法越来越多地被日本采用，并取得了成功。行政指导起作用的原因，有人归结为三点：一是建立在科学的信息预测基础之上；二是官员与企业家密切交往与合作的习惯：三是政府有权、有资源，对企业可以进行利益诱导。

（三）西方国家对行政性垄断进行规制的基本经验

（1）完善政府规制的法律体系。从反垄断方面看，西方各国都制订了反垄断法。而我国1993年出台的《反不正当竞争法》，既有包括反垄断在内的“反限制竞争行为”的规定，又对一些“不正当竞争方法”做了规定；在信息不对称方面，有《消费者权益保护法》等法律。但是，由于法律的力度不够，致使违法的成本过低，违法现象屡禁不止。从政府规制的法律依据方面看，西方发达国家都依据议会的立法来成立相关组织进行规制。规制的决策组织是议会，执行组织是相对独立的行政机构——规制委员会。而我国规制执行的依据，主要是一些地方性法规和行政规章制度。这样的规章制度，往往带有地方保护主义的色彩，具有很大的随意性，自然不能保证人民的利益。因此，我国要完善政府规制的法律体系，就要一方面对《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》进行完善，加大惩治力度。另一方面规范和取消各种机构的立法依据，从法制方面遏制行政性垄断的蔓延。同时加强行政立法的规范性，将听证制度引入行政立法中来。

（2）建立政府规制的目标体系。由于处在计划经济向市场经济的转型时期，从某个角度说，我国政府规制正处于不断放松的过程。我国实行的这种放松规制，其目的在于要建设一个社会主义市场经济体制，是为了实现资源配置的高效率。然而，令人遗憾的是，在这种规制的执行过程中，却出现了目标偏离现象。行政性垄断的存在，其本身就说明了这一点。所谓的价格规制、准入限制，还有税收减免、优惠贷款等，实际上都成了保护某些特定利益集团的工具。其结果是垄断的形成和消费者利益的损失。这种垄断不是建立在规模经济基础上的垄断，企业效率低，所提供的产品和服务的质量差，因而企业严重缺乏竞争力，根本经不起外商的冲击；消费者以较高的价格，消费的却是低劣的产品和服务。所以，这种规制既保证不了公平又损害了效率。我国当前正处于社会主义初级阶段，生产力水平相当低，政府规制以效率为主兼顾公平的目标，很符合我国的国情。但是，仅有一个总目标是不够的，为了使总目标得以实现，还必须设立子目标，并将这一目标细化、具体化，具体到每个行业，形成一个目标体系，根据目标体系进行合理的制度安排，使之得以很好地实现。

（3）建立独立的专业化的规制组织体系。与西方政府规制相比，当前我国的政府规制机构缺乏应有的独立性。从主体之间的关系上看，我国当前的政府规制属于政府经济行为中的一种，这种规制行为并不是通过三个相互独立的主体来共同完成的。在大多数情况下，它是由中央政府部门下属的行政性机构来执行具体的规制政策，而被规制的该行业中的各个企业在隶属关系上往往又是这些行政性政府部门的下属机构。这样，在政府规制的实践中所涉及的不同机构，实际上三位一体，彼此之间并不独立。在这种情况下，三者之间缺少必要的制衡，上下实为一体，这样的规制实质上是自己管自己。从人员的构成来看，与西方相比，我国的规制机构中，职业主义者、政客过多，专业人员稀缺，整体缺乏专业性。而政客们追求自身政治利益最大化，以晋升为目的，在执行规制过程中，缺乏独立性。基于此，首先实行政企分开，将国有企业的经营权与控制权分开，对各级规制机构进行整改，加强规制机构的独立性，纠正行政性垄断现象；其次加强行政监督制度的完善工作；再次实行人事制度改革，公开招聘专业性的公务员，增加专业类型的人员构成；最后在反垄断组织建立方面，可以考虑在国家经贸委、国家工商局、商务部等相关职能部门的基础上，制定相应的法律，组建更加独立的反垄断机构。

五、我国反垄断进展、存在的问题与反思

进展：经过20多年的改革，我国已经初步建立起社会主义市场经济体制，市场化程度有了较大提高；同时，2001年底中国正式加入WTO以后，意味着为中国的市场化改革将进一步深化。在此背景下，与市场化进程相冲突的自然垄断产业、行政性垄断的运行模式和规制方式的改革，以及政府的经济规制政策的调整成立当务之急。通过这些年的改革和探索，中国的经济规制体制和经济规制政策也取得了一定的成效。首先，适应放松规制的世界潮流，中国经济规制政策也在逐步放松自然垄断产业的进入规制和价格规制（电信）。其次，适应市场化改革的大趋势，中国经济规制政策在自然垄断产业中引入竞争机制，提高生产效率方面取得一定的进展（航空）。再次，适应国家经济社会发展战略目标的需要，中国经济规制政策的调整使得消费者得到了实惠（航空）。事实上，从上个世纪90年代初开始，我国明确提出社会主义市场经济体制的目标后，政府对自然垄断产业的经济规制政策就已经开始调整和改革。但在这一过程中，中国经济体制本身正经历从高度集中的计划经济体制向市场经济体制的转轨，因此，政府对自然垄断产业的经济规制政策就的调整和改革，也是一个逐步建立适应市场经济发展要求的经济规制体制和政策体系的过程。从我国目前实际情况看，电力、电信、交通运输等国外已经打破了自然垄断的产业，我国也已进行了和正在进行改革；而城市公用事业，如供水、煤气、排污、城市交通等自然垄断产业以及行政性垄断，则还处于探索改革思路和尝试阶段。根据已有的改革实践，积累的经验和教训主要有：1、坚持开放市场、引进竞争、打破垄断的基本方针。2、政企分离。3、价格机制是关键。4、开放市场与竞争主体的产权改革并举。

存在的问题：自然垄断、经济性垄断和行政垄断等问题在我国广泛存在，解决呼声日渐高涨。（一）依靠地方保护，具有明显的行政色彩。在计划经济体制下，垄断就是一种特许经营，它不通过竞争形成，而是一种行政“圈地”，带有很浓的行政色彩。改革开放以后，虽然大部分中小企业都放开了，国家控制的只是国民经济的命脉，如铁路、水、电等一些公共事业类的企业，但是这些公共行业仍然具有自然垄断的性质，而且这种自然垄断具有明显的行政色彩。垄断行业之所以在经营中随心所欲，是因为它在该领域中既是经营者，又是监督者，实际上还是立法者。这直接阻碍了企业之间自由平等的竞争秩序，破坏了全国性统一和开放市场的形成，严重干扰了行政执法。（二）法律法规滞后，缺乏统一的反垄断法。目前，我国没有一部统一的《反垄断法》，只是在《反不正当竞争法》《、价格法》等法律中对垄断性行业作了一些规定，绝大部分的限制性规定散见于国务院及各部委颁布的一些行政性法规、规章和政策性文件中，法律效力层次不高，不能全面、有效地规范市场竞争行为。同时，一些垄断企业为维护自身的垄断地位，通过制定行业规章，使自己的行业合法化，造成了与国家法律法规的冲突。（三）执法力量薄弱，缺乏强有力的监督机构。依照我国目前法律，查处垄断行为的主要机构是工商行政管理部门，但是由于反垄断规定散见于不同的法律法规中，使得法律真正赋予工商部门查处垄断行为的权限不多，同时其他一些行政执法部门如物价等也具有一定的权力。多头执法使得执法者无法对制止垄断行为进行统筹考虑，无法确保各个执法机关都具有专业知识，不利于加强执法机关的执法责任感。

反思：1、经济规制主要针对什么类型的自然垄断？效果会如何？放松管制趋势（学者观点）；2、行政垄断是不是可以通过反垄断法来解决？（热点关注：反垄断反什么？）；3、我国反垄断的主要难点？