反垄断政策理论与实践
一、垄断及其分类、特征和危害
“垄断”的涵义
原指站在市集的高地上操纵贸易，后来泛指把持和独占。在经济学简明词典中，“垄断(Monopoly）”一般是指一种产品只有一个卖者的市场结构。一般是指唯一的卖者在一个或多个市场，通过一个或多个阶段，面对竞争性的消费者。“垄断”到底是一种什么样的经济现象？
垄断是从资本主义的自由竞争中成长起来的
从其发生学意义上讲，垄断是从资本主义的自由竞争中成长起来的。在以自由竞争为基本特征的资本主义发展阶段，资本主义企业为了攫取更多的剩余价值，必然会采取先进的生产技术和科学的管理方法，实行生产的专业化和协作，提高劳动生产率；在激烈的竞争中，大企业往往凭借自己在经济上的优势，不断排挤和吞并中小企业，使生产资料、劳动力和劳动产品的生产日益集中于自己手中。同时，资本主义信用制度和股份公司的发展，突破了单个资本的局限，加速了资本集中的发展，从而也推动了生产集中的发展。生产和资本的集中发展到一定程度，则意味着企业数目减少，一个部门的大部分生产都集中在几个或几十个大企业手中，它们之间比较容易达成协议，共同操纵部门的生产和销售，从而使垄断的产生具有可能性；由于少数大企业的存在，使中小企业处于受支配地位，少数大企业之间为了避免在竞争中两败俱伤，保证彼此都有利可图，也会谋求暂时的妥协，达成一定的协议，从而使垄断的产生具有必要性。自由竞争引起生产集中，生产集中发展到一定程度必然走向垄断，是自由竞争的资本主义发展到垄断资本主义阶段的一般的、基本的规律。公元19世纪末20世纪初，垄断就已成为资本主义全部经济生活的基础。
垄断的分类
从其产生的原因来看，“垄断”可以划分为竞争性垄断、人为垄断和自然垄断三类。
（一）经济性垄断（也称竞争性垄断、市场垄断、行为垄断）
经济性垄断主要是指市场主体通过自身的力量设置市场进入障碍，由一家或少数几家厂商控制了某一市场的供给和需求而形成的垄断。
经济性垄断产生原因：（1）在自由竞争中，部分市场主体由于重视技术革新等，具有一定的特殊优点和优势，并利用优势在不断推动生产的发展和企业的扩张，从而使生产的规模越来越大，市场主体这种越来越大的趋势就对生产组织提出了新的要求，于是一部分市场主体不断变大，另一部分市场主体不断破产倒闭或被兼并，最终促使了各企业趋于集中和联合；（2）科学技术的发展、生产的发展，使大量的资本和社会财富日益集中到少数的公司或企业实体内。
生产和资本这两个要素逐步高度地集中，当这种趋势发展到一定程度的时候，便产生了经济性垄断。
（二）人为垄断（主要包括国家垄断、行政性垄断和其他人为原因形成的非经济的强制型垄断）
国家垄断是由于战略性资源而导致，由国家对于某一产业的生产和销售等进行了直接控制，不允许其他的市场主体进入该市场领域的情况，如很多基础设施领域的垄断。
行政性垄断是指由政府行政机构滥用行政权力而设置的市场进入障碍而形成的垄断，这其中地方和部门保护主义就是典型的行政性垄断。
其他人为原因形成的非经济的强制型垄断是指为清除竞争对手，保持对市场的排他性独占，如欺行霸市、强买强卖。
（三）自然垄断（强自然垄断、弱自然垄断）
自然垄断通常是指在某一市场上，由于规模经济、范围经济、密度经济、沉没成本、资源稀缺性、外部效应等原因，使得这一市场的生产只能有一家（自然垄断）或少数几家（自然寡头垄断）厂商来控制才能达到最高的效率。如果允许竞争性的自由经营，则可能会导致社会资源的浪费或市场秩序的混乱。比如南非钻石公司和石油输出国组织，自来水、电力、公交、石油等社会公用企业，这些绝大多数是自然垄断企业。
自然垄断行业的存在有其必然性，原因在于规模经济、范围经济、密度经济、沉没成本、资源稀缺性、外部效应等方面。其中，自然垄断企业的一个重要特征是它的规模经济十分显著，表现为它的平均成本曲线在相关产量范围内，都是向右下方倾斜的（如图所示）。这些领域如果不是垄断结构而是多个生产者竞争的话，最终的结果是厂商最终将退出市场不再提供产品。
自然垄断形成原因之一——资源稀缺性表现为以下几种形式，如知识产权垄断或版权，或者象可口可乐的配方那样的商业秘密，它的市场竞争进入障碍既不是由垄断者自身的力量形成，也不是由行政力量形成，而是由法律所赋予的权利。
应该明确的是，判别是否是自然垄断并没有绝对的界限。使其发生变动的原因中由技术技术进步导致的非常多。如银行、航空、电力、邮电等等，
垄断的特征
通观垄断的三大类型，其有着一系列共同的结构特征：
（1）市场上相应商品的生产和供给只有占据垄断地位的市场主体，企业即行业；
（2）商品的价格直接由垄断地位的市场主体制定，实行差别价格；
（3）垄断企业排他性控制市场并限制市场竞争，市场存在进入壁垒等。即垄断企业在占有了较高市场份额的同时，还滥用了这种优势，实施反竞争行为，从而构成了垄断。换句话说，垄断者能在其市场上保持唯一卖者的地位，是因为其它企业不能进入市场并与之竞争。
垄断的危害
根据经济学的观点，在市场经济条件下，垄断一旦形成，垄断企业将按利润最大化(即边际收益等于边际成本)来进行定价。根据弹性法则，如果需求的价格弹性越小，那么垄断者制定的价格与成本的差额就越大。在这种情况下，垄断的市场主体控制着市场，是以追求高额垄断利润为目标的。垄断的市场主体一方面制定商品的价格，另一方面实施价格差别，直接获得巨额的垄断利润，出现垄断的无谓损失，带来了经济效率的损失和社会财富的巨大浪费。因为当垄断形成以后，竞争压力减少了，减弱了其通过改进技术、提高劳动生产率、降低产品成本来提高竞争力的积极性，还会人为地阻碍使其原有的机器设备发生无形损耗的新技术和新设备的出现或采用，会人为地阻碍技术进步，进而造成社会福利的净损失或无谓损失。
图解垄断带来的负面效应。假设没有固定成本， 且边际成本不变，因而MC=AC。垄断厂商均衡产量为Qm，而完全竞争条件下产量是Qc。
三角形abc表示垄断所导致的社会净福利损失(静态无效率)。
二、现代政府的作用和反垄断的理由
现代政府的作用
体现：社会资源的配置、收入再分配、稳定宏观经济。所以，概括来说；就是效率、公平和稳定。
政府反垄断的理由
1、防止过度竞争，保证资源配置的高效率；2、解决企业生产低效率问题。主要是对企业产品或服务的价格进行控制，迫使企业提高效率和降低成本；3、实现公平的分配和满足需求者的公平利用；4、促成自然垄断产业之间的联合协调，获得更高的资源配置效率。
由于市场存在着失灵，特别是垄断对于经济、生活和社会发展会带来了巨大的负面影响。政府采取反垄断政策措施是十分必要，也是势在必行。反垄断的基本目标是通过控制产业的市场集中度，防止产生垄断力量，防止它们滥用市场优势地位，防止出现垄断造成效率损失和社会福利浪费情形。
三、西方国家限制自然垄断的经济规制理论
在理论研究和发展层面来说，从20世纪70年代以来逐步发展的规制经济学在反自然垄断的实证领域起重要作用。规制经济学主要研究在市场经济体制下政府或社会公共机构如何依据一定的规则对市场微观经济体进行社会或经济干预管理，具体指规制机构以自然垄断规制和市场进退规制为主要手段，对企业的进入、退出、产品的价格、服务的质量等方面进行干预。规制经济理论的发展经历了公共利益规制理论、规制俘虏理论、新规制经济理论、激励性规制理论等阶段。
（一）公共利益规制理论
公共利益规制理论是规制理论的最初理由，在规制理论领域居于正统地位。该理论认为，规制发生的原因是存在着市场失灵，涉及自然垄断、外部性、信息不对称等，在这些情况下，政府对市场规制具有经济学上的合理性。它是一种作实证理论的规范分析(a
normative analysis as a positive theory)(理查德·波斯纳，1974)。该理论把政府对市场的规制看成政府对公共利益和公共需要的反应，它包含着这样一个理论假设，即市场是脆弱的，如果放任自流，就会导致不公正或低效率。所以政府规制是源于公共利益出发而制定的规则，目的是防止和控制受规制的企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力，并假定在这一过程中，政府可以代表公众对市场做出无成本的，有效的计算，使市场规制过程符合帕累托最优原则。其中为缩小自然垄断规制的范围，夏基、鲍莫尔（1982）等人提出自然垄断定义应建立在成本的弱可加性而非规模经济的基础上（成本的弱可加性也称成本的劣加性、部分可加性，是指单一企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和。主要是根据该自然垄断行业的产品或服务的需求水平，判断是否为强自然垄断和弱自然垄断。若按边际成本定价，前者存在产品定价的矛盾，后者可以实现社会福利实现最大化。详细见P59图）；维斯库斯（1992）提出自然垄断的永久性理论和短暂性理论，均认为应当动态的对待自然垄断产业的规制。
但是，公共利益规制理论还存在许多缺陷。（1）公共利益规制理论规范分析的前提是对潜在社会净福利的追求，然而却没有说明对社会净福利的追求是怎样进行的(Viscusi，Vernon，Harring，1995)。（2）规制并不必然与外部经济或外部不经济的出现或与垄断市场结构有关(波斯纳，1974)。（3）斯蒂格勒和福瑞兰德(1962)的研究表明，规制仅有微小的导致价格下降的效应。
（二）政府规制俘获（俘虏）理论
它是由芝加哥学派的经济学家们发起的(Stigler，1971；Peltzman，1976；Posner，1979；Becker，1985)。他们认为：政府的基础性资源是强制权，它能使社会福利在不同人之间进行转移；规制的参与双方都是理性的，通过选择行为来实现自身利益最大化。规制的供给与利益集团收入最大化的要求相适应，通过规制，利益集团可增加其收入。
斯蒂格勒（Stigler）的经典论文《经济规制论》首次运用经济学的方法分析规制的产生，将规制看成经济系统的一个内生变量，由规制的需求和供给联合决定。佩尔兹曼(1976)进一步完善了斯蒂格勒的理论，他证明了最优规制价格处于利润为零时的竞争性价格与产业利润最大化的垄断价格之间。立法者、规制者不会将价格定为使产业利润最大化得以实现的价格。最有可能被规制的产业是那些或具有相对竞争性或具有相对垄断性的产业。在竞争性产业中生产者将从规制中大量获益；而在垄断产业规制中消费者将从规制中获益（斯蒂格勒-佩尔兹曼模型P64）。
原因主要在于（1）政府规制者有私利的需要，垄断企业通过寻租可能将规制者俘获；（2）存在信息不对称，被规制企业完全可能向政府提供虚假信息，使政府制定有利于自己的规制政策，导致政府被垄断企业俘获。（3）在规制政策制定中，小利益集团往往占上风（奥尔森集团理论认为利益集团在公共政策形成中发挥重要作用，规制的供给是应产业对规制的需求(立法者被产业俘获)，或者随着时间的推移规制机构逐渐被产业控制(规制者被产业俘获)）。
利益集团规制理论完全超越了公共利益规制理论的公共利益范式，将经济人假设引入到对政治家的分析中，将规制置于供求分析的框架下，更贴近现实，也具有很强的解释力。但政府规制俘虏理论局限性也很明显，如不同国家政府体制不一样；政府也不仅是“经济人”；政府规制也不仅受利益集团的的影响，还受乳社会舆论等多方面的影响等等。政府规制俘虏理论还增强了反政府规制的倾向。
（三）新规制经济理论
麦克切斯尼(McChesney，1987；1997)在对规制经济理论进行批判的基础上构建他的抽租模型，即是新规制经济理论。他认为，规制机构利用规制手段保持规制企业的垄断地位的目的在于设立一个租金，以便让规制企业来夺取这个租金，通过这种方式，规制机构希望从企业那里得到不同形式的回报。由此可见，规制为规制机构创造了寻租的场所，其实质就是创造租金和分享租金的工具。
拉丰、泰若尔以信息不对称及其框架下的委托——代理理论作为分析前提，正式将新规制经济理论融入到主流规制经济学中，该理论主要有两点突破，一是引进信息不对称，建立起规制的委托——代理分析框架，改变了传统规制理论只注重需求方，而将供给方作为“黑箱”处理的缺陷。他们认为，对规制收买的正确分析必须考虑信息的不对称，倘若不存在信息不对称，受规制企业不可能抽取租金，因而也没有影响规制的激励。在拉丰，泰勒尔看来规制经济学研究的重点不应批判是否存在规制俘获的威胁，而是如何针对规制俘获设计一套相应的规制机制，以减少或避免规制机构被规制俘获的可能。
（四）激励性规制经济理论
在李特查尔德(litterchild1983)等经济学家的努力下，20世纪80年代激励性规制实践在英国开始产生（英国最高限价方案），90年代在欧美等西方国家得到广泛应用。80年代中期开始，Baron和Myerson(1982)将微观经济学理论中的新理论，新方法引入规制理论，规制经济学在委托——代理理论，机制设计理论和引入信息经济学等方面取得了明显进展，在Laffont和Tirole(1993，1994)将激励理论和博弈论应用于激励规制理论分析后，规制经济学达到一个新的理论高峰。在信息不对称的假设下，以刻画最优规制为目的，设计激励机制。包含两个方面的内容，首先，使现有运营商充分考虑其成本以提高劳动生产率，通常被称为以业绩为基础的激励规制。其次，赋予运营商更多确定收费服务的自由度，从而使运营商更加趋于商业原则经营。激励性规制经济理论主要内容包括特许投标理论、可竞争市场理论、区域间比较竞争理论价、价格上限规制理论等。
传统的公共利益规制理论将规制作为一个外生变量，模型比较粗糙，对规制实践的引导作用也比较有限；随着在实证印证上不断遭到批评，超越公共利益理论的利益集团规制理论浮出水面，它将规制作为内生变量进行分析，并注重对规制供给方的分析，使理论得到更充分的经济学论证和实践的青睐；新规制经济学引入委托——代理理论，将需求和供给都引入到信息经济学的分析框架之下丰富了理论内涵；激励性规制理论为规制理论的实践提供了更广阔的平台和空间，使得规制经济学在规制政策的制定和实施发挥更重要的作用。
三、西方发达国家限制自然垄断的实践
西方发达国家政府基本上是根据产业结构、企业行为和营业状况这三类标准，把促进“可操作竞争”作为政策目标。通行的具体措施就是通过反垄断法来抑制垄断，由行政机构进行监督，由司法机关加以执行。实施通过调解、禁令、罚款、拆分等手段来使处于垄断地位的垄断市场主体的垄断地位消失，从而破除垄断的市场壁垒，增加进入的市场主体，以达到竞争的目的。
西方发达国家限制自然垄断的主要措施
为了防止发生资源配置的低效率和确保使用者的公平利用，政府对进入自然垄断产业的企业进行控制所采取的各种政策措施，通常包括：
（一）进入规制政策（防止自然垄断产业内企业过度竞争）。特许、注册制度、申报制。
（二）价格规制政策。管制价格的方法主要有三种：公正报酬率法、（成本加价法、收益率法，确保获得“正常利润”）、价格上限法、价格下限法（限制消费量过度增长、维持正常竞争秩序）。但存在管制成本大和管制无效现象。
（三）服务质量规制政策（质量标准和质量规范、定期检查和监督形成准许生产目录）。
（四）数量规制政策(严格审批、最低最高限额、计划配额来限制企业过度投资和过度生产)。
（五）设备规制政策（指定设施标准、关键设备审核、规定技术指标、设备使用如折旧、更新、改造强制。
西方发达国家经济规制政策呈现新放松规制的浪潮
（一）对自然垄断产业推行政府规制改革，引入竞争机制。垄断与重复建设，两害相权取其轻。产权与重复建设。管制重点由市场准入和价格管制转向管制市场参与者的资质和竞争行为。
（二）区分自然垄断性和非自然垄断性业务，在非自然垄断性业务领域引入竞争。
（三）在仍需规制的领域引入激励性规制。如价格上限、特许权拍卖。
（四）对自然垄断企业实行民营化，并以此来推动规制体制改革。
（五）制定较为完善细致的法律法规，使整个规制改革过程有法可依。
四、西方行政性垄断规制类型与实践
现代西方市场经济大致有三种类型：以美国为代表的自由竞争型市场经济，以日本、法国为代表的政府主导型市场经济和以英国为代表的混合型市场经济。对混合型市场经济的规制与对自由竞争市场经济的规制基本相同，所以下面对美国和日本这两个最具代表性国家的政府规制进行分析，探寻在市场经济中有关政府规制的基本经验。
（一）美国政府规制模式的分析。
美国是运用市场机制进行资源配置的典型国家，有比较合理的产业结构、规模结构和地区结构，经济的运行效率较高。美国的产业结构是一种动态的、不断创新的、由新兴产业带动整个经济前进的结构。在美国大体每隔二三十年，就会有一种新兴产业脱颖而出，带动整个经济向前发展。美国经济结构在规模结构上大、中、小结合适度。占主导地位的是大公司，但大公司的规模经济并不否认中小企业存在的价值，产业的特点和社会需求的多样化为中小企业的生存与发展提供了条件。美国经济地区结构的特点是在市场的作用下，各州扬长避短发挥各自的优势，因而使资源得到了较为充分的利用。在这一市场机制基础上，美国对垄断的规制经历了从20世纪早期经济大萧条后的凯恩斯主义革命到80年代里根政府的放松规制运动，再到90年代克林顿政府重新提出的政府要“更好地干预经济”，形成了自己成熟稳定的规制体系。这一体系包括规制目标、规制机构和规制手段。
（1）美国政府规制的目标
19世纪90年代和20世纪初，由于美国不加约束的自由竞争市场经济的发展，不可避免导致了大量的垄断产生，市场经济出现了市场机制不能解决的问题，需要求助于政府。在这一背景下，1890年通过了谢尔曼法，1914年通过了克莱顿法和同年通过了联邦贸易委员会法，以及这三条法令的各种修正条款、补充条款和一些条款的删除。到20世纪60年代，美国政府还加强了行政部门的规制，制定了越来越多的新法规，建立了新的联邦机构。可见，当时政府规制的主要目标是反垄断，保持市场的竞争性。到了20世纪70年代，经济发展出现了“滞涨”现象，这就宣布了政府干预、政府规制的失灵。以斯蒂格勒为代表的现代规制理论认为，规制虽然可以避免企业得到垄断利润，但是必须付出效率的代价。而且规制实际上往往偏离社会的最优规制水平，这样反而会加剧市场的低效率。即使规制达到了最优，但规制的行政成本可能会远远高于规制带来的社会效率。还有一些人怀疑政府的规制能力，他们认为政府缺乏足够的必要信息来进行有效规制。
（2）美国政府规制的机构设置
美国联邦政府中所设的独立规制委员会，是政府规制的执行者。其职权广泛，管理专业化，成为联邦政府中独特的组织体系，号称立法、行政、司法之外的第四个权力部门。一个委员会最初成立是由立法机关决定。集三权于一身，从某种程度来看，可以避免机构间的相互扯皮和推诿，减少时间和空间的搁置，使一般问题能得到较快地解决。这是独立行政机构的权利广泛性所衍生出的行政管理高效率的特点。此外，规制委员会具有很强烈的专业化特点。从规制成员的任命及构成来看，美国国家规制委员会的委员一般由立法机构任命，有一定的任职期限。而根据政治学家J.D.威尔森的观点，规制机构的成员可划分为三类：第一类是职业主义者；第二类是政治家；第三类是专家。而一定数量的专家的使用，有利于规制目标的实现。
（3）美国政府规制的手段
美国政府规制的手段非常丰富。在对垄断的规制方面有：实行国有化，将其产品的价格定于使社会福利最大化水平而不是利润最大化水平；许可证拍卖，通过拍卖经营许可权，一方面政府可以获得一部分垄断经营租金，一方面以拍卖条件为约束，可以使企业在经营中照顾社会福利需要；价格控制，有边际成本定价法、平均成本法等形式。在对竞争行业的规制方面，主要有：市场准人的限制，如律师、医生等职业的从业人员必须获得从业资格；采用价格支持和数量控制两方面对农业进行规制来达到保护的目的，但是1973年以后，政府用现金弥补市场价与“目标价”之间的差额。其他形式的规制有：为食品等产品规定许多标准，有利于消费者做出评价；对卖方要求在成交之前向消费者公开某些信息；原料与工艺规制；税收与补贴；鼓励产业投资时减税或补贴；运输、通信、公共事业等方面进行许可证或服务成本等形式的规制。放松规制：在市场机制可以发挥作用的领域，完全或部分取消对规制产业的进入、价格、投资、服务等各方面的经济性规制条款，以竞争促进发展。这一规制政策至今仍在使用。
（二）日本政府规制模式的分析
日本的成功很大程度上得益于正确的产业政策。即于1955年前后开始盛行的、通过政府的作用大力干预市场经济的发展。而60年代，随着贸易自由化的实行，日本又推出了一种以“政企协调”为基础的诱导、协商式做法——行政指导。而在20世纪70年代石油危机后，西方各国经济增长率下降的背景下，日本也加强了规制的改革。
（1）日本政府规制的目标
植草益把日本经济性规制归纳了四大目标：达到资源的有效配置；确保企业内部效率；避免再收入分配：企业财务的稳定化。传统规制理论认为，政府规制行为是为了保护公共利益，制约企业不正当获利行为。但是日本政府规制的目标似乎不在于此。从其所制定与实施的产业政策来看，是从资金、税收、补贴等方面给产业以优惠，目的是保护和扶植这些重点产业。再从行政指导方面看，日本的行政指导坚持两个原则：一是维护企业之间的高度竞争，充分发挥市场机制的积极作用；二是规制方和产业方双方保持制衡的状态。可见，日本实行规制的目标在于效率，提高企业的产出水平，增加企业的竞争力。当然，日本政府规制中不乏保护公共利益的目标，尤其是日本实现经济腾飞后开始实行的放松规制，但是日本政府规制的最大目标就是效率。
（2）日本政府规制的机构
日本的政府规制也是由委员会执行的。在日本，有关规制方面的机构至少有5个。第一是关于行政内容的国会调查和使行政得以正确运作的立法措施及“议会监视”；第二是总务厅的“行政监察”，这是总务厅行政监察局针对特定的行政进行调查，有弊病时提出改进建议；第三是“投诉处理”，这主要是消费者和被规制企业向总务厅和法物省申诉对特定的行政部门的意见，该省厅为了解决所提出的意见而进行斡旋；第四是被规制者和消费者的“行政诉讼”，这是特定的行政行为超出法律规定的内容，使被规制者和消费者受到经济损失时，被规制者和消费者向法院起诉；第五是事业法或关联法规定的“审议会”和“意见听取会”。审议会是在规制机关内以有学识有经验的人士为中心组织起来的，对规制的内容进行审议，同时，根据需要能够就规制所应有状态向主管大臣提出建议的组织。另外，意见听取会是规制机关就有关的规制内容广泛听取一般意见为目的的组织。
（3）日本政府规制的手段
由于日本实行的是政府主导型市场经济，政府在经济发展中发挥十分重要的作用。其规制方式非常丰富，规制的范围也非常广。产业政策和行政指导更是日本的首创。这是日本政府规制的两个主要特色。对垄断产业的政府规制是其规制手段的特色之一。对于垄断性产业，1947年日本制定了《禁止垄断法》。但日本政府对于垄断的态度及规制也不是一成不变的，随着日本经济发展的不同阶段呈现出禁止垄断——放松限制——强化垄断等明显的阶段性。经济复活时期，日本就开始修改《禁止垄断法》并扩大该法的适用范围，从而在一定程度上放松了限制，并承认了垄断。70年代后，人民对垄断的不满日益增加，政府的压力增大，出现了恢复竞争自由的倾向。1977年日本又修改了《禁止垄断法》，采取了一系列措施对垄断行为进一步规制。在对产业规制制订完善法律的同时，对商品和服务价格进行了直接的控制与管理。总体来说，日本政府对价格管制的产业占全部产业的50%左右，其中政府直接控制价格的产品和服务占全部产业与服务的25%。而对农产品和对进出口贸易有重大影响的商品，进行价格规制，规定上限或下限的价格；对国内农产品实行支持价格，当价格跌到一定水平时，由政府进行补贴。通过审查、批准、认可、许可等一系列法律制度对一些未得到充分发展的新兴产业采取扶植保护措施，等等。日本政府规制的另一特色就是行政指导。所谓行政指导，是指行政机关在法律赋予的所管事务的权限范围内，为得到行政对象的合作并实现一定的行政目的而进行劝诱或诱导。从此这种只重效率，不重合法性的做法越来越多地被日本采用，并取得了成功。行政指导起作用的原因，有人归结为三点：一是建立在科学的信息预测基础之上；二是官员与企业家密切交往与合作的习惯：三是政府有权、有资源，对企业可以进行利益诱导。
（三）西方国家对行政性垄断进行规制的基本经验
（1）完善政府规制的法律体系
从反垄断方面看，西方各国都制订了反垄断法。而我国1993年出台的《反不正当竞争法》，既有包括反垄断在内的“反限制竞争行为”的规定，又对一些“不正当竞争方法”做了规定；在信息不对称方面，有《消费者权益保护法》等法律。但是，由于法律的力度不够，致使违法的成本过低，违法现象屡禁不止。从政府规制的法律依据方面看，西方发达国家都依据议会的立法来成立相关组织进行规制。规制的决策组织是议会，执行组织是相对独立的行政机构——规制委员会。而我国规制执行的依据，主要是一些地方性法规和行政规章制度。这样的规章制度，往往带有地方保护主义的色彩，具有很大的随意性，自然不能保证人民的利益。因此，我国要完善政府规制的法律体系，就要一方面对《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》进行完善，加大惩治力度。另一方面规范和取消各种机构的立法依据，从法制方面遏制行政性垄断的蔓延。同时加强行政立法的规范性，将听证制度引入行政立法中来。
（2）建立政府规制的目标体系
由于处在计划经济向市场经济的转型时期，从某个角度说，我国政府规制正处于不断放松的过程。我国实行的这种放松规制，其目的在于要建设一个社会主义市场经济体制，是为了实现资源配置的高效率。然而，令人遗憾的是，在这种规制的执行过程中，却出现了目标偏离现象。行政性垄断的存在，其本身就说明了这一点。所谓的价格规制、准入限制，还有税收减免、优惠贷款等，实际上都成了保护某些特定利益集团的工具。其结果是垄断的形成和消费者利益的损失。这种垄断不是建立在规模经济基础上的垄断，企业效率低，所提供的产品和服务的质量差，因而企业严重缺乏竞争力，根本经不起外商的冲击；消费者以较高的价格，消费的却是低劣的产品和服务。所以，这种规制既保证不了公平又损害了效率。我国当前正处于社会主义初级阶段，生产力水平相当低，政府规制以效率为主兼顾公平的目标，很符合我国的国情。但是，仅有一个总目标是不够的，为了使总目标得以实现，还必须设立子目标，并将这一目标细化、具体化，具体到每个行业，形成一个目标体系，根据目标体系进行合理的制度安排，使之得以很好地实现。
（3）建立独立的专业化的规制组织体系
与西方政府规制相比，当前我国的政府规制机构缺乏应有的独立性。从主体之间的关系上看，我国当前的政府规制属于政府经济行为中的一种，这种规制行为并不是通过三个相互独立的主体来共同完成的。在大多数情况下，它是由中央政府部门下属的行政性机构来执行具体的规制政策，而被规制的该行业中的各个企业在隶属关系上往往又是这些行政性政府部门的下属机构。这样，在政府规制的实践中所涉及的不同机构，实际上三位一体，彼此之间并不独立。在这种情况下，三者之间缺少必要的制衡，上下实为一体，这样的规制实质上是自己管自己。从人员的构成来看，与西方相比，我国的规制机构中，职业主义者、政客过多，专业人员稀缺，整体缺乏专业性。而政客们追求自身政治利益最大化，以晋升为目的，在执行规制过程中，缺乏独立性。基于此，首先实行政企分开，将国有企业的经营权与控制权分开，对各级规制机构进行整改，加强规制机构的独立性，纠正行政性垄断现象；其次加强行政监督制度的完善工作；再次实行人事制度改革，公开招聘专业性的公务员，增加专业类型的人员构成；最后在反垄断组织建立方面，可以考虑在国家经贸委、国家工商局、商务部等相关职能部门的基础上，制定相应的法律，组建更加独立的反垄断机构。
五、国内反垄断进展、存在的问题与反思
学者周其仁就发生市场垄断的成因，归纳为以下五种。
第一种，由资源的天赋特性，带来产品（服务）的独特性。比如龙井茶、莱阳梨和邓丽君的歌。这类产品，市场上独一无二、消费者又愿意出价来欣赏，资源所有者就拥有排他性的独占权。
第二种，发明的专利权或版权，或者象可口可乐的配方那样的商业秘密。这些资源没有天赋的独特性，但是在想象力和科学技术的商业应用方面，具有独特性。政府如果不通过法律保护专利和商业秘密，发明和创新的供给就不足，对经济增长不利。当然，技术一旦发明出来，由社会共用可以加快新技术的普及，所以对专利的保护，通常设立一个时间区间，过了时限就对社会免费开放。
第三种，赢家的垄断。凡竞争就有输赢，商场竞争的胜出者可能凭实力和策略，一时之间将所有竞争对手赶出市场。典型的案例，是IBM和微软公司，不是别人不可以做电脑硬件和软件，而是一时之间没有谁做得过他们。
第四种，成本特性产生的垄断。一些产业，需要巨大的一次性投资，才能形成供给能力。这些投资一旦发生，就成为“沉没成本”（就是几乎别无他用）。对于这些产业来说，新的竞争对手面临很高的“进入门槛”，因为他们必须再支付一笔巨大的投资，才可能与在位厂商竞争市场需求。这就是通常所说的“自然垄断”。
第五种，强制形成垄断。这就是运用非经济的强制力量，清除竞争对手，保持对市场的排他性独占。这种强制的势力，可以是高度非制度化的，如欺行霸市、强买强卖；也可以是高度制度化的，如政府管制牌照数量，或由立法来阻止竞争而产生的行政性垄断。需要说明，强制形成的垄断，虽然动机完全不相同，但在行为上，垄断者的地位都是由非经济力量造成的。
从产权的角度来看，许多“垄断”，恰恰是产权的同义词。政府保护产权，当然就是保护排他性权利。在这个意义上，保护产权必定派生出一些垄断——排他性控制——的结果。但政府保护产权的原则，是保护产权主体对于其拥有资源的排他性选择权，但以这种排他性权利不妨碍他人行使产权为限。在市场上，政府只能遵循一个原则：保护各方平等交易的权利，但不保护任何一方资源的市场价值。否则，必定违反对产权的普遍性保护原则。上文提到的第五种垄断——强制性垄断——就是保护某一方产权的同时，限制甚至禁止了其他方的产权。与前四种市场垄断不同，强制性垄断不是普遍保护产权的结果，而是侵犯产权的结果。
中国在国有经济改革、政企分开和政府职能转变的历史进程中，早就遭遇了“国民经济命脉”部门的改革攻坚战。1980年代未，我国就着手开放原来半军事化管理的民航业，实施独立核算的公司化经营、组织多家竞争、引进市场机制。90年代后，开始了电信和邮政体制的改革，并提出电力、高速公路和铁路投资和营运体制改革的新任务。根据已有的改革实践，中国在这些部门开放市场的经验和教训主要有：1、坚持开放市场、引进竞争、打破垄断的基本方针。2、政企必须分离。3、价格机制是关键。4、开放市场与竞争主体的产权改革并举。
“垄断”与“反垄断法”
中国一百多年来发展工业化的经验教训表明，无论满清、民国还是新中国，没有政府垄断就没有国家工业……诚然，政府从国家利益出发进行垄断在中国工业幼稚阶段确有不容忽视的作用。但，在中国加入WTO的以后，在经济全球化的挑战和制约下，反垄断已经成为当务之急......
其实，是先有垄断，然后才有自由市场的。只要看过亚当斯密的《国富论》，就可以清楚地看到这一点。在自由市场作为一种制度还没有稳定地确立并获得理论支持之前，各国政府都习惯性地创造着形形色色的垄断企业，19世纪初，自由企业伴随着工业革命崛起。然而，到了19世纪末，舆论的潮流又转向了。在自由市场的构之上，政府建立了反垄断制度。不过，一百多年来，该制度对于保护和促进竞争到底起了什么样的作用，经济学家并无定论。
在中国，对待《反垄断法》的出台，也褒贬不一，有人说，中国的反垄断法应针对市场竞争中产生的垄断，而对于行政限制造成的垄断，则可以予以豁免。而又有人说这是颠三倒四，大错特错。“不正当竞争”的概念从来都是难以捕捉的：厂商如果涨价，就涉嫌“抢掠”；如果降价，就涉嫌“倾销”；如果稳住价格，就涉嫌
“勾结”。企业面临的法律困惑危害了竞争。事实上，应该反对的垄断只有一种，那就是行政干预造成的垄断！而这根本无须、也无法通过立法来解决。
“9.11”之后，国际上石油的价格上涨，这个石油价格上涨对各个国家经济发展有了很多的阻力，起到了阻碍经济发展的后果。中国同样也是受到了这样的阻力。从石油价格上涨方面，更大的是因为中国在石油行业垄断经营，对我们中国经济发展阻力影响可能更大。
然而，《反垄断法》的出台，却在长时间的摸索中，迟迟难以浮出水面，媒体形容《反垄断法》是“十年难产”。有一个原因很重要，那就是某些市场主体对《反垄断法》的抵制。很多行业集中度非常高，少数几个企业占有绝大部分市场，比如石油、电信、电力、铁路等，又比如操作系统、计算机处理器、感光材料等，在这些行业占据支配地位的，不是国有企业就是跨国公司，它们实力雄厚，能够对政府和政策产生一定作用，对于可能使自身受到规制的《反垄断法》，它们自然会施加影响甚至阻挠其出台。
在石油行业，国家出于对能源开发的保护，基本上将国内所有的石油开采和炼制能力都纳入到中石油、中石化两大集团旗下。大集团垄断了国内全部的炼油能力后，形成了对成品油供应渠道的完全控制(即油源垄断)。虽然每年尚有数量不多的成品油进口配额，但进口的成品油却是以燃料油为主，汽油每年的进口量几乎可以忽略不计。
虽然非石油石化系统的石油产品经销商也占据了一定的零售市场份额，但他们的成品油供应却完全依赖于两大集团。由于在零售市场，两大集团和非石油石化系统的石油产品经销商是竞争关系，所以两大集团就可能利用其在批发市场上的垄断地位对非石油石化系统的石油产品经销商进行排斥，以达到提高自身经济效益的目的。
我国号称世界"500强"的企业，哪一个不是在"500强"的同行中效率最低、效益最差？垄断不仅使国家和人民付出了沉重代价，也危害了企业自身。遏止垄断，建立公平的市场竞争，是我国加入世贸的唯一选择，也是建设具有中国特色社会主义市场经济的必由之路。中国500强与世界500强比较而言差距还很大。世界500强入围企业基本是在竞争性行业，而中国500强排名靠前的企业绝大多数还是在垄断行业。在中国加入世贸后，垄断行业是非常不利于国际竞争的。垄断公司虽大，但是不强，如果靠垄断造就“中国企业500强”，这样的企业其实是最弱小的。对真正的世界500强企业来说，入选是企业提高竞争力、高市场占有率的一种外在表现，但对垄断公司来说，它在市场占有率不变的情况下，如果利润增加，只能是消费者利益受到更大的盘剥。
反垄断是中国政府对世界作出的一项承诺，更是立志代表最广大人民群众根本利益的执政党对中国人民作出的一项庄严的承诺。《反垄断法》是中国对世界贸易组织的一项承诺，是中国加入世贸组织之后必须履行的一项义务。中国制定《反垄断法》，将有利于抑制跨国垄断势力，打击跨国企业操纵市场价格、产品产量和滥用市场支配地位等限制竞争的行为。如果说跨国企业是希望看到中国用《反垄断法》打破国内的行政垄断，那么他们很快也会看到，中国的《反垄断法》同样将对他们在中国的垄断行为构成制约，从而使中国避免重蹈南美和东南亚少数国家加入世贸组织后的覆辙——外国资本与国内权贵资本相互勾结，形成对国内民众的垄断性掠夺。
六、我国反垄断实践
（一）依靠地方保护，具有明显的行政色彩
在计划经济体制下，垄断就是一种特许经营，它不通过竞争形成，而是一种行政“圈地”，带有很浓的行政色彩。改革开放以后，虽然大部分中小企业都放开了，国家控制的只是国民经济的命脉，如铁路、水、电等一些公共事业类的企业，但是这些公共行业仍然具有自然垄断的性质，而且这种自然垄断具有明显的行政色彩。垄断行业之所以在经营中随心所欲，是因为它在该领域中既是经营者，又是监督者，实际上还是立法者。这直接阻碍了企业之间自由平等的竞争秩序，破坏了全国性统一和开放市场的形成，严重干扰了行政执法。
（二）法律法规滞后，缺乏统一的反垄断法
目前，我国没有一部统一的《反垄断法》，只是在《反不正当竞争法》《、价格法》等法律中对垄断性行业作了一些规定，绝大部分的限制性规定散见于国务院及各部委颁布的一些行政性法规、规章和政策性文件中，法律效力层次不高，不能全面、有效地规范市场竞争行为。同时，一些垄断企业为维护自身的垄断地位，通过制定行业规章，使自己的行业合法化，造成了与国家法律法规的冲突。
（三）执法力量薄弱，缺乏强有力的监督机构
依照我国目前法律，查处垄断行为的主要机构是工商行政管理部门，但是由于反垄断规定散见于不同的法律法规中，使得法律真正赋予工商部门查处垄断行为的权限不多，同时其他一些行政执法部门如物价等也具有一定的权力。多头执法使得执法者无法对制止垄断行为进行统筹考虑，无法确保各个执法机关都具有专业知识，不利于加强执法机关的执法责任感。
反垄断存在的问题
经济垄断和行政垄断等问题在我国广泛存在，解决的呼声日渐高涨。但我国至今没有一部专门的反垄断法，也没有独立的反垄断执行机构和有效的操作程序。这方面的空白造成了一个巨大的法律空洞，使得市场竞争机制难以得到全面有效的保护，对我国社会主义市场经济的运行与发展极为不利。
(一)
反垄断最主要是反行政垄断
目前在中国，反垄断主要是反对行政垄断，因为政府部门滥用行政权力会给市场竞争带来严重的损害。当前，行政垄断有各种表现形式，包括强制买卖、地区垄断、部门和行业垄断、强制联合以及制定具有限制竞争影响的行政规定。
这些行政垄断中，主要指政府及其所属部门滥用行政权力，限制经营者的市场准入，排斥、限制或妨碍市场竞争。比如是一些集行政管理和生产经营为一体的行政性公司凭借政府给予的特权，在某些产品的生产、销售或原材料采购上处于人为的垄断地位，从而不公平地限制了竞争。
（二）法律界：谁来执行是关键
目前，律师最关心的就是法律对于反垄断机构的规定，反垄断的主管机关如何设置，它的权限如何界定，“这些对于法律的执行来说是决定性的”。
（三）消费者：我更关注“行业垄断”
在街头采访发现，对于反垄断立法，普通市民了解并不多。虽然有专业人士认为，这次反垄断立法对行业垄断行为的影响有多大尚难预料，但普通市民在讨论反垄断立法时，“行业垄断”却是实实在在的“焦点”。
（四）企业界：关心“并购和定价”
于律师的客户大多是国内外著名的企业，在咨询和培训中，他发现，对于反垄断法，企业最关注的有两个内容，“一个是并购，一个是定价”。
（五）我国反垄断的主要对象
在我国目前政企还没有完全分开的情况下，如果单单反对企业的垄断行为，而不反对政府的行政垄断行为，这个反垄断法就没有很大的效力。反对行政垄断，这是我们国家反垄断法的特色，也是我国目前反垄断法最主要的内容。
反垄断法究竟反什么？
（一）“经济宪法”——反垄断法
什么是《反垄断法》？ 它被喻为市场经济国家的“经济宪法”，目前全球有近90个国家颁布和实施了，它是为了解决经济生活中存在的垄断与限制竞争行为，维护公平竞争，保护消费者的合法权益而制定的一部法律。
世界各国的反垄断一般都是针对垄断行为而言的。反垄断应该从市场上寻找解决问题的办法，例如取消市场禁入，而不应该用行政命令强行分拆。
与西方国家不同，由于我国的市场经济不是由自由竞争逐步发展为经济型垄断的，而是由计划经济体制下的行业性垄断竞争性的市场经济，因此，行政性垄断是我国政治和经济的一个特有现象。
在市场经济国家中，反垄断法占有极重要的地位。在美国，它被称为“自由企业的大宪章”，在德国更是被尊为“经济宪法”，在日本则是“经济法的核心”。早在一百多年前，美国就颁布了《谢尔曼法》，继美国之后，日本、德国等都相继出台了类似的反垄断法。目前世界上颁布反垄断法的国家约有80多个。那么，反垄断法究竟反什么？怎样反？由谁来反？
（二）我国反垄断立法现状
遗憾的是，尽管早在1994年，我国便已将《反垄断法》列入立法规划，但最终因为各种原因没能出台。综合各方面的信息，我们可以发现，真正制约中国《反垄断法》出台的原因，在于人们对于一些立法规定的内容存在争议。这些争议主要包括两点：一是反行政性垄断是否纳入法律范畴；二是关于具体的法律执行机构如何设置的问题。
关于前者，主张纳入立法的人认为，行政性垄断行为已经给市场经济的公平竞争带来了巨大的负面效益。如果不涉及反行政性垄断，中国的市场经济也就永远不可能走向成熟。而反对者则认为，由于行政垄断涉及政治体制问题，根本不是一部《反垄断法》能够很好解决的，因此即使把反行政性垄断的内容纳入《反垄断法》，也不会起多少实质性作用。
面对针锋相对的对立观点，我们能够清晰地看到立法者在其间摇摆不定：2006年6月7日国务院原则通过的《反垄断法（草案）》，因为将“反行政垄断”整章删除而引起了社会的广泛议论。之后，全国人大常委会法制委负责人又表示，《反垄断法（草案）》将保留“反行政垄断”。但同时，在《反垄断法（草案）》中，增加了新条款———“对本法规定的垄断行为，有关法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，显然，这是一个妥协性的规定。
而在立法机构设置问题的争议中，我们也可以看到不同利益群体的迥异观点，诸如重新设立独立机构还是与既有机构合并设置，目前的发改委、商务部、工商总局的有关职能如何配置和协调等等。类似的众多细节问题缠绕住了《反垄断法》的立法进程。今天国务院将成立反垄断委员会的消息也在实质上为这些争议给出了一个大体的说法，也就是将设置全新的立法机构负责反垄断法律行为。但遗憾的是，各相关部门的职能具体如何划分和整合尚待确认。
长达十数年之久的争议，导致《反垄断法》立法踯躅不前。这些争论看似张扬了利益主张，使得各方观点都获得了充分表达。但是纠缠在争议中的是十几年间已然发生的巨大社会成本，而这些成本却在看似热闹的争议中被忽视。
早些年的彩管行业联合限产，本已经是严重的限制竞争行为，但我国法律对此没有明确的禁止性规定；而今年国内两大家电连锁巨头，国美与永乐的合并，让已经被进场收费等滥用垄断势力行为，所压榨的制造业企业更加是雪上加霜；从外资并购来看，凯雷收购徐工涉嫌垄断与影响国家经济安全，但是商务部对该并购的审核，却引发了国外媒体对中国“关闭国门”的质疑，而伴随其后的SEB收购苏泊尔案遇阻，则出现了反外资垄断行为泛化的倾向……
诸如此类因反垄断法律缺失而引发的案例，固然是中国经济由充分竞争走向垄断竞争阶段的必然反映。但必须强调的是，恰恰是因为久拖不决的争议和纠缠，使得这样的转变付出了巨大的社会成本。如果有《反垄断法》的规范约束，诸多的争议和无谓的怀疑都能够烟消云散，企业非竞争性行为将被制止于雏形，而正当的市场势力增长则不会图耗在无谓的等待中。可以说，作为最大的发展中国家和潜在经济强国，至今没有颁布《反垄断法》，已经严重不利于社会主义市场经济体制的完善和发展。
事实上，经过20多年的改革，我国已经完全具备了制定和执行反垄断法的基础和条件：一是原有计划经济条件下的行政性价格垄断制度已经被打破；二是国有企业“一统天下”的所有制结构不复存在，民营、外资经济主体实力不断壮大；三是国有企业也在事实上享有越来越大的经营自主权，市场化的激励约束机制尽管有待完善，但是毕竟已经基本建立，国有企业已经成为独立自主的市场主体。因此，我国当前制定和颁布反垄断法决不是未雨绸缪，更不是超前，而是迫切需求求。
总之，围绕《反垄断法》立法的种种利益主张本身并没有错误，但这样的主张需要一个合理的妥协优化的机制，这正是久盼十数年的反垄断立法，给予我们的警示。
（三）反什么——行政性垄断难题
参照进入障碍的区别，垄断可以从其成因上区分为：长期平均成本递减导致的自然垄断；具有市场势力的经济垄断；由于政府授权导致的行政垄断。行政性垄断是反垄断法中呼声最高、分歧最大的内容。
行政垄断，即政府职能部门利用权力搞地区封锁或强制交易，让消费者买其指定的商品，这是目前最受争议的垄断。
据悉，反行政性垄断的去留分歧很大，争执双方各执一词，且都理由充分。
反对意见认为，行政性限制竞争行为是行政行为，和经济性垄断不是同一类社会关系，应由行政法调整。如果将行政性限制竞争行为放在反垄断法中进行规范，那么所制定的反垄断法会带有浓重的行政法色彩，失去“经济法核心”的本来面目。
况且，中国的行政性垄断有非常复杂的背景，行政垄断涉及政治体制问题，在当前中国的实际国情中，根本不是一部《反垄断法》能够很好解决的，而是需要进一步深化市场经济体制改革去逐渐解决。在我国现有的政治体制改革不到位的情况下，即使把反行政性垄断的内容纳入反垄断法，也不会起多少实质性作用。
同时，国际经验也表明，国外主要国家的反垄断法都主要规范经济性垄断行为，各国直接在《反垄断法》中限制行政性竞争的情况也极少。因此，要促进中国当前尽快出台一部《反垄断法》的话，不宜将“行政性垄断”的规制立法纳入其中。
支持保留反行政性垄断内容一方则认为，正因为中国正处于由计划经济向市场经济转轨的特殊时期，与其他国家常见的经济性垄断相比，行政性垄断在中国的经济生活中更为普遍，是目前最庞大的垄断力量，已经给市场经济的公平竞争带来了巨大的负面效益。如果不涉及反行政性垄断，出台的只能是瘸腿的反垄断法，中国的市场经济也就永远不能走向一个成熟的市场经济。
针对这一分歧，国务院法制办公室主任曹康泰表示：“虽然从理论上和国际通行做法看。行政性限制竞争主要不是由反垄断法解决的问题。反垄断法也很难从根本上解决这个问题。但是。从我国实际出发。在反垄断法这一保护竞争的专门性、基础性法律中对禁止行政性限制竞争做出明确、具体的规定。既表明国家对行政性限制竞争的重视和坚决反对的态度。又能够进一步防止和制止行政性限制竞争的行为。”
于是，最终，首次提请审议的反垄断法草案在原则规定行政机关不得滥用行政权力排除限制竞争的同时，还以专章形式对实践中较为典型的六类滥用行政权力排除、限制竞争的行为，予以明令禁止。
（四）谁来反——反垄断机构的双层模式
法律的生命力在于实施。反垄断立法的一个重要内容，就是如何规定反垄断机构的设置。社会上对这个问题的看法莫衷一是。最终，对于备受关注的反垄断机构问题，草案规定了“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”的双层架构模式。
“反垄断委员会”由国务院有关部门负责人和法学、经济学专家组成，负责“领导、组织、协调”反垄断工作。
而国务院“反垄断执法机构”，则负责具体执法工作。考虑到建立全国统一、竞争有序的市场体系的要求和反垄断执法的特点，草案规定由国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责反垄断执法工作。为了便于严格统一执法，草案还规定了国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构负责有关反垄断执法工作。
（五）怎样反——“三大制度安排”
反垄断法头顶“经济宪法”等光环，但是作为一个“高级法”，离不开更基础的法律制度的制约，更离不开特定的政治、经济体制。大部分的反垄断法规则可以通过基础法律制度来完善解决。
参照国际惯例，提交初审的《反垄断法》草案，主要由禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制规制经营者集中三大部分组成。
（１）垄断协议将不具有法律效力
垄断协议是指两个或者两个以上的经营者(包括行业协会等经者团体)，通过协议或者其他协同一致的行为，实施固定价格、划分市场、限制产量、排挤其他竞争对手等排除、限制竞争的行为。一般具有三方面的特征：一是实施主体是两个或两个以上的经营者；二是共同或者联合实施；三是以排除、限制竞争为目的。
经营者达成垄断协议是经济生活中一种最常见、最典型的垄断行为，往往造成固定价格、划分市场以及阻碍、限制其他经营者进入市场等排除、限制竞争的后果，对市场竞争危害很大，为各国反垄断法所禁止。但同时，在实践中经营者达成的某些协议虽然具有限制竞争的结果，但整体上有利于技术进步、经济发展和社会公共利益。因此，各国反垄断法又大都规定在一定情况下，对经营者达成的这类协议予以豁免。
因此，我国反垄断法草案明确禁止经营者达成各类垄断协议，并明确被禁止的垄断协议自始无效，从法律上否定了垄断协议的效力。
同时，草案又规定了豁免制度，即对经营者达成的某些具有限制竞争效果的协议，如果经营者能够证明是为了实现改进技术、研究开发新产品或提高中小经营者经营效率、增强中小经营者竞争力等目的，同时不会严重限制相关市场的竞争，并能够使消费者分享由此产生的利益，则不予禁止。
（２）禁止六种滥用市场支配地位行为
根据草案，一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一以上的，两个经营者作为整体在相关市场的市场份额达到三分之二以上的，或者三个经营者作为整体在相关市场的市场份额达到四分之三以上的，都可以推定经营者具有市场支配地位。
市场份额并非惟一的判定标准，为了便于反垄断执法机构准确有效地执法，草案还规定了认定经营者具有市场支配地位应当依据的因素，包括该经营者在相关市场的市场份额以及相关市场的竞争状况，该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力以及其他经营者进入相关市场的难易程度等。并以经营者在相关市场的市场份额为依据，明确了可以推定经营者具有市场支配地位的三种情形，以对具有市场支配地位的企业实施有效的监督，防止和制止其滥用市场支配地位。
（３）经营者集中须事先申报
经营者集中，是指经营者通过合并、资产购买、股份购买、合同约定、人事安排、技术控制等方式取得对其他经营者的控制权，或者能够对其他经营者施加决定性影响的情形。其中，合并是最重要和最常见的一种经营者集中形式。
经营者集中的结果具有两面性：一方面有利于形成规模经济，提高经营者竞争力；另一方面，过度集中又会产生或者加强市场支配地位，限制竞争。因此，各国反垄断法都对经营者集中实行必要的控制，草案根据我国实际情况，并参照大多数国家反垄断法控制经营者集中的作法，为经营者集中设计了事先申报制度，要求达到一定规模标准的经营者实施集中应当事先向国务院反垄断执法机构申报；未申报的，经营者不得实施集中。
草案规定了一般行业和领域经营者集中的具体申报标准，即参与集中的所有经营者在全球范围内上一年度的销售额超过120亿元人民币，并且参与集中的一个经营者在中国境内上一年度的销售额超过8亿元人民币。同时，关于银行、保险等特殊行业的申报标准，国务院将另行制定。
案例（1）美国波音与麦道的合并与分解微软案例
波音和麦道公司分别是美国航空制造业的老大和老二，是世界航空制造业的第1位和第3位。1996年底，波音公司用166亿美元兼并了麦道公司。在干线客机市场上，合并后的波音不仅成为全球最大的制造商，而且是美国市场唯一的供应商，占美国国内市场的份额几乎达百分之百。但是，美国政府不仅没有阻止波音兼并麦道，而且利用政府采购等措施促成了这一兼并活动。其主要原因是：首先，民用干线飞机制造业是全球性寡占垄断行业，虽然波音公司在美国国内市场保持垄断，但在全球市场上受到来自欧洲空中客车公司的越来越强劲的挑战。面对空中客车公司的激烈竞争，波音与麦道的合并有利于维护美国的航空工业大国地位；其次，尽管美国只有波音公司一家干线民用飞机制造企业，但由于存在来自势均力敌的欧洲空中客车的竞争，波音公司不可能在开放的美国和世界市场上形成绝对垄断地位。如果波音滥用市场地位提高价格，就相当于把市场拱手让给空中客车。
由此可见，美国政府在监管企业购并时，不仅仅根据国内市场占有率来判断是否垄断，还要考虑在整个市场范围内是否能够形成垄断。对全球寡占垄断行业，需要分析全球市场的条件，而不局限于本国市场范围。同时，还要考虑国家整体产业竞争力。因此，在执行反垄断法时，美国政府还是以国家利益为重，为了提高美国企业在全球的竞争力，支持大型企业的重组和并购。
微软公司是世界上最大的软件公司，占世界软件市场的80%以上。曾经有19个州和哥伦比亚地区法院指控微软公司利用其市场力量非法挤垮竞争对手。地区司法部提出了把微软分解为两个企业的方案，而一些经济学家则从市场效率的角度出发，对司法部的设想提出不同意见。哥伦比亚地区法院的法官认为微软的行为在一定程度上是反竞争的，不仅侵害了消费者的利益，更重要的是打击了竞争对手。一是微软占有巨大的稳定的市场份额；二是微软公司把浏览器捆绑在
Windows
操作系统上，把软件系统固化到芯片上，从而阻止竞争对手进入市场；三是微软的操作系统到目前为止还没有真正的竞争对手。
而一些经济学家认为，如果把微软的操作系统和"Office"应用软件分离开，将有以下几个主要问题。一是如果垂直分解微软公司，微软的操作系统仍将占市场的85%以上，Office应用软件也将占据美国市场的90%以上，因此，两个企业都可以分别在各自的市场区划中占垄断地位，很可能两个公司都提价，危害消费者利益；二是如果水平分解微软公司，那末小型公司在销售
Windows
软件时，可能竞相压价，不利于维护知识产权；三是分解微软公司的目的是为了促进竞争和技术创新，希望其他企业能开发出与微软竞争的软件。但是靠分解微软达到这一目的希望较小。
比较微软和波音两个案例，尽管微软在操作系统市场上的垄断程度还不如合并后的波音公司对美国国内干线飞机市场的垄断程度高，但监管机构没有制止波音和麦道的合并，却要分解微软。微软与波音的不同境遇，充分反映了全球化背景下美国的反垄断战略：为了保持市场竞争，促进技术进步，反垄断是要继续坚持的，但是，对一个企业是否采取反垄断措施，则要从全球竞争而不仅是国内市场竞争着眼，考虑最终是否可能损害美国的国家利益。
案例（2）四川德先科技公司诉上海索广电子公司以及索尼株式会社不正当竞争
2006年6月29日，四川德先科技公司诉上海索广电子公司以及索尼株式会社一案在上海市第一中级人民法院开庭。索尼公司被指涉嫌垄断。
业界巨头索尼公司被告上法庭的起因是指甲大小的锂电池。索尼数码摄像机和数码照相机每一块电池上使用了智能识别技术。所谓″智能识别技术″，是指索尼在自己的数码产品电池上附加的智能密钥识别系统。这意味着，其他品牌的电池在未解码的情况下，无法应用到索尼数码摄像机、照相机上，消费者一旦购买索尼的数码产品，则只能选择索尼电池。索尼的做法是垄断行为。他们利用自身的市场优势，在自己产品上设置一个技术壁垒，阻止我们生产的合格产品应用到他们的机器上去。”德先科技公司指出。
据了解，像索尼的这种捆绑式销售行为，在美国的《谢尔顿法》、《克莱顿法》以及欧盟的《反垄断法》上，都是被指控为不良竞争行为而受到禁止和取缔的。然而，国内反垄断法一直没有出台，德先科技此次起诉的依据只能是国内现有法律中的《反不正当竞争法》。因此，有法律界人士分析认为，由于反垄断法尚未出台，缺少具体的法律条文，德先科技在这一诉讼中处境并不完全有利。
案例（3）高通公司遭韩国反垄断机构调查
德州仪器TI和Broadcom两家公司在韩国对高通公司Qualcomm提出了正式投诉，称这家美国企业滥用其在韩国市场的垄断地位强行推广某种移动芯片技术。这是继2005年10月诺基亚、爱立信、NEC和松下对高通的垄断商业模式向布鲁塞尔提出投诉之后又两家美国企业对他们施加压力。
高通注册了码分多址CDMA技术的专利，该技术是仅次于GSM的全球第二受欢迎的无线网络标准。
TI和Broadcom两家公司声称高通不公平地使用了他们在第三代移动技术方面的专利榨取超额专利费和授权费用，其中Broadcom还单独向美国司法系统提出了另外一宗投诉。
韩国公平贸易委员会KFTC的发言人Na
Yang－ju表示：“在接到这两家美国厂商在6月23日提出的关于CDMA技术的投诉后，我们正在调查高通是否滥用了市场领导力。”他预计调查需要一段时间，因为KFTC还在调查高通的另外一宗不公平商业模式投诉。这宗投诉是当地的两家手机厂商Nextreaming和Thin
Multimedia今年提出的。韩国公平贸易委员会的官员今年四月曾突击搜查高通在韩国的办公室，而高通韩国公司一直拒绝就此案发表评论。TI和Broadcom称高通是靠专利费方面的歧视性手段才在韩国的3G
W－CDMA芯片组市场获得领导地位的，而他们在当地的CDMA
modem芯片市场的垄断地位也是靠类似专利政策得到的。这两家美国企业目前向包括三星和LG等韩国本土手机厂商供应芯片。
如果违反竞争法例的罪名成立的话，高通可能会被迫改变其商业模式或者支付罚款。高通只是韩国反垄断机构调查的一系列美国科技企业之一，美国软件巨头微软公司已经被韩国公平贸易委员会勒令取消操作系统捆绑行为以及为其滥用垄断优势行为支付3500万美元罚款。
案例(4)w我国电信业的垄断与竞争（PPT）
学者观点：自然垄断行业放松管制的经验与借鉴（门建辉）
一、自然垄断行业放松管制:趋势与原因
自然垄断行业指具有以下三方面特点的产业:一是规模经济非常明显,平均成本和边际成本总是随产量增加而降低,规模愈大,生产成本就愈低,因此,一般要求由一家企业进行垄断性经营。目前,虽然理论界对自然垄断的规模经济性这一定义提出了修正,而把"独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和"作为区分一个部门是否属于自然垄断的标准,但无论如何都认为自然垄断行业在各个给定的产量水平上,独立经营的总成本较小。二是有大量的"沉淀资本",资金一旦投入就很难收回,也难改为其他用途,如果多个企业之间进行竞争,其结果很可能是两败俱伤。三是这些行业中的多数是公众所需要的基本服务,需要保证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性等。一个国家供水、电力、煤气、热力供应、电信、邮政、铁路、航空等产业,都是典型的自然垄断行业。由于这些自然垄断行业具有上述特征,国家必须赋予特定企业以垄断供给权,从制度上确保垄断供应,这就需要政府管制。自然垄断行业政府管制主要包括对市场进入的管制和价格管制两方面内容。一方面,政府采取限制新企业进入的政策,以保证自然垄断行业的独家垄断地位,使生产成本最低和保证服务;另一方面,政府对企业的定价进行管制,以防止垄断企业利用其垄断地位谋取高额利润,损害公众利益。
在较早时期,各国对自然垄断行业多采取国有化的办法,或将其置于政府的严格管制之下。然而,在独家垄断下经营的自然垄断行业普遍出现了效率低下、亏损严重的状况。自本世纪70年代中期以来,西方国家开始了一场声势浩大的放松管制运动,竞争之风席卷了电信、航空、铁路、电力等自然垄断行业。实践证明,以引入竞争机制为目的的放松管制明显地改善了自然垄断行业的经营效率和服务质量,社会经济状况也得到改善。
自然垄断行业放松管制之所以能够增加社会福利,是由于以下的四方面原因:
第一,存在着管制失灵或政府失灵。市场失灵是导致政府管制的原因,但是反过来说,管制(也称规制)是政府干预经济活动的一种手段,过分或不当地限制市场竞争,也极可能造成资源配置偏离帕累托最优,形成管制失灵或政府失灵。管制失灵主要表现在:
①被管制企业内部无效率的产生。由于自然垄断行业边际成本定价会造成企业亏损,在现实中往往以平均成本定价法来替代,即所谓的公正报酬率规制。由于这种价格管制的收费标准的调整是以实际发生的成本为基础进行核算的,这样必然弱化刺激企业降低成本的倾向;加之由于实行进入管制,缺乏竞争性刺激,使企业对提高效率、改善服务不感兴趣。此外,投资管制也封闭了企业经济资源得以充分利用的途径。
②进入管制的本来目的是防止毁灭性的过度竞争,但在实施中往往成为限制正常竞争保护垄断者既得利益的制度安排。被管制企业无论在人力物力财力还是在其他方面都比管制当局占有明显优势,使管制者在与被管制企业的博弈中处于不利地位,加上管制当局与被管制企业之间信息的不对称分布,致使管制难以收到预期结果,出现管制无效现象。
管制失灵的存在,引发了人们对政府管制作用的重新思考,从而通过放松管制、缩小管制的范围以减少或消除管制失灵便成为时代的要求。
第二,技术创新使某些行业的自然垄断性质发生了根本的变化,这就要求在该行业中引入竞争以适应其发展的需要。最典型的是电信行业。电信业在二十年前一直被认为是具有自然垄断性质的,由于当时技术方面的限制,一个国家电信业的基本业务电话需要统一的网络,电信业所需投资较大,为取得规模经济效益和避免重复建设,统一规划,统一建设,统一经营和统一管理就十分必要,因此,各国的电信行业不是由政府国营就是在政府的严格控制下运行。然而近年来,随着远程通讯技术的发展,特别是光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送途径的开发,减少了电信基础设施的投资规模,使长距离、大量通信的成本大幅下降,这些都在技术上、传送成本上减少了进入壁垒,使电信业不再具有自然垄断的性质。近年来,无线通讯、有线电视电话、计算机网络的发展已使电信业的竞争日趋激烈。
第三,西方国家放松管制、引入竞争的领域是自然垄断产业中的大量非自然垄断性业务。除了在像电信业这种已不具有自然垄断性质的产业中全面引入竞争之外,对于其他自然垄断性行业如电力、铁路、航空等行业,则是区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务,把自然垄断性业务从其他业务中独立出来,政府继续对其严格管制;而对于大量非自然垄断性业务则允许多家企业竞争性经营。
自然垄断性的一个特点就是存在网络供应系统的规模经济效益。需求量越大,网络供应系统的庞大的固定成本就越能分散到每一需求上而收到规模经济效益,因此,自然垄断行业中的自然垄断性业务主要是指那些固定网络性操作业务,如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务,电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其他领域的业务则属于非自然垄断性业务。根据自然垄断行业中这两种业务的性质和特点,区分实行不同的管制或放松管制政策,就能在自然垄断行业较充分地发挥竞争机制的作用,同时兼顾规模经济效益,实现竞争活力与规模经济相兼容的有效竞争,提高这些行业的经营效率。第四,激励性规制的引入,给被管制企业以提高效率的激励,促进了自然垄断产业的发展。在仍需管制的领域,西方国家普遍引入了新的管制方式---激励性规制方式。所谓激励性规制方式,就是针对原有的公正报酬率规制不利于促进企业降低成本、提高效率的弊端,给被管制企业在削减成本、技术革新方面以更多的激励,促进企业内部效率化的一种管制方式。实践证明,价格上限规制、区域间标尺竞争、特许投标制等激励性规制的实行使企业受到了竞争性刺激,对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。
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