学者观点：自然垄断行业放松管制的经验与借鉴（门建辉）

一、自然垄断行业放松管制:趋势与原因

自然垄断行业指具有以下三方面特点的产业:一是规模经济非常明显,平均成本和边际成本总是随产量增加而降低,规模愈大,生产成本就愈低,因此,一般要求由一家企业进行垄断性经营。目前,虽然理论界对自然垄断的规模经济性这一定义提出了修正,而把"独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和"作为区分一个部门是否属于自然垄断的标准,但无论如何都认为自然垄断行业在各个给定的产量水平上,独立经营的总成本较小。二是有大量的"沉淀资本",资金一旦投入就很难收回,也难改为其他用途,如果多个企业之间进行竞争,其结果很可能是两败俱伤。三是这些行业中的多数是公众所需要的基本服务,需要保证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性等。一个国家供水、电力、煤气、热力供应、电信、邮政、铁路、航空等产业,都是典型的自然垄断行业。由于这些自然垄断行业具有上述特征,国家必须赋予特定企业以垄断供给权,从制度上确保垄断供应,这就需要政府管制。自然垄断行业政府管制主要包括对市场进入的管制和价格管制两方面内容。一方面,政府采取限制新企业进入的政策,以保证自然垄断行业的独家垄断地位,使生产成本最低和保证服务;另一方面,政府对企业的定价进行管制,以防止垄断企业利用其垄断地位谋取高额利润,损害公众利益。

在较早时期,各国对自然垄断行业多采取国有化的办法,或将其置于政府的严格管制之下。然而,在独家垄断下经营的自然垄断行业普遍出现了效率低下、亏损严重的状况。自本世纪70年代中期以来,西方国家开始了一场声势浩大的放松管制运动,竞争之风席卷了电信、航空、铁路、电力等自然垄断行业。实践证明,以引入竞争机制为目的的放松管制明显地改善了自然垄断行业的经营效率和服务质量,社会经济状况也得到改善。

自然垄断行业放松管制之所以能够增加社会福利,是由于以下的四方面原因:

第一,存在着管制失灵或政府失灵。市场失灵是导致政府管制的原因,但是反过来说,管制(也称规制)是政府干预经济活动的一种手段,过分或不当地限制市场竞争,也极可能造成资源配置偏离帕累托最优,形成管制失灵或政府失灵。管制失灵主要表现在:

①被管制企业内部无效率的产生。由于自然垄断行业边际成本定价会造成企业亏损,在现实中往往以平均成本定价法来替代,即所谓的公正报酬率规制。由于这种价格管制的收费标准的调整是以实际发生的成本为基础进行核算的,这样必然弱化刺激企业降低成本的倾向;加之由于实行进入管制,缺乏竞争性刺激,使企业对提高效率、改善服务不感兴趣。此外,投资管制也封闭了企业经济资源得以充分利用的途径。

②进入管制的本来目的是防止毁灭性的过度竞争,但在实施中往往成为限制正常竞争保护垄断者既得利益的制度安排。被管制企业无论在人力物力财力还是在其他方面都比管制当局占有明显优势,使管制者在与被管制企业的博弈中处于不利地位,加上管制当局与被管制企业之间信息的不对称分布,致使管制难以收到预期结果,出现管制无效现象。

第一，管制失灵的存在,引发了人们对政府管制作用的重新思考,从而通过放松管制、缩小管制的范围以减少或消除管制失灵便成为时代的要求。

第二,技术创新使某些行业的自然垄断性质发生了根本的变化,这就要求在该行业中引入竞争以适应其发展的需要。最典型的是电信行业。电信业在二十年前一直被认为是具有自然垄断性质的,由于当时技术方面的限制,一个国家电信业的基本业务电话需要统一的网络,电信业所需投资较大,为取得规模经济效益和避免重复建设,统一规划,统一建设,统一经营和统一管理就十分必要,因此,各国的电信行业不是由政府国营就是在政府的严格控制下运行。然而近年来,随着远程通讯技术的发展,特别是光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送途径的开发,减少了电信基础设施的投资规模,使长距离、大量通信的成本大幅下降,这些都在技术上、传送成本上减少了进入壁垒,使电信业不再具有自然垄断的性质。近年来,无线通讯、有线电视电话、计算机网络的发展已使电信业的竞争日趋激烈。

第三,西方国家放松管制、引入竞争的领域是自然垄断产业中的大量非自然垄断性业务。除了在像电信业这种已不具有自然垄断性质的产业中全面引入竞争之外,对于其他自然垄断性行业如电力、铁路、航空等行业,则是区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务,把自然垄断性业务从其他业务中独立出来,政府继续对其严格管制;而对于大量非自然垄断性业务则允许多家企业竞争性经营。

自然垄断性的一个特点就是存在网络供应系统的规模经济效益。需求量越大,网络供应系统的庞大的固定成本就越能分散到每一需求上而收到规模经济效益,因此,自然垄断行业中的自然垄断性业务主要是指那些固定网络性操作业务,如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务,电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其他领域的业务则属于非自然垄断性业务。根据自然垄断行业中这两种业务的性质和特点,区分实行不同的管制或放松管制政策,就能在自然垄断行业较充分地发挥竞争机制的作用,同时兼顾规模经济效益,实现竞争活力与规模经济相兼容的有效竞争,提高这些行业的经营效率。第四,激励性规制的引入,给被管制企业以提高效率的激励,促进了自然垄断产业的发展。在仍需管制的领域,西方国家普遍引入了新的管制方式---激励性规制方式。所谓激励性规制方式,就是针对原有的公正报酬率规制不利于促进企业降低成本、提高效率的弊端,给被管制企业在削减成本、技术革新方面以更多的激励,促进企业内部效率化的一种管制方式。实践证明,价格上限规制、区域间标尺竞争、特许投标制等激励性规制的实行使企业受到了竞争性刺激,对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。