合肥市优先发展城市公共交通的对策研究

合肥市优先发展城市公共交通的对策研究

内容摘要

目前，合肥城市人口和机动车辆快速增加，道路交通拥堵问题日益突出，与此同时，公共交通系统发展相对滞后，服务质量和运营效率低下，难以满足人民群众的实际需要，为了解决好合肥市的交通难题，促进城市各项事业的健康发展，需要优先发展合肥市的公共交通。

本文从公共交通的准公共产品属性分析入手，对合肥市优先发展公共交通的必要性进行了深入分析；介绍了合肥市公交发展现状及其存在的问题，对公交行业引入市场机制的必要性进行了探讨；对国内外公共交通发展的经验进行介绍和比较，提出合肥市优先发展公共交通的若干对策建议，包括科学规划、完善公交基础设施，政府加大投入，合理定价，规范完善政府补贴和补偿制度，保障公共交通的道路优先通行权，积极发展BRT系统和轨道交通，控制非公交车辆的拥有和使用等。

关键词：公共交通公交优先对策

随着我国改革开放进程的不断深化，国民经济高速增长，城市化进程明显加快，城市人口和机动车辆快速增加，大、中城市的道路交通拥堵问题日益突出，给广大人民群众的出行和工作生活带来很大的困难和不便。与此同时，公共交通系统发展相对滞后，服务质量和运营效率低下，难以满足人民群众的实际需要，这也从一个方面推动了一些较高收入者购买私人汽车出行，结果又加重了城市道路的负担，使道路交通困难进一步加大，陷入一个恶性循环的困境。

机动车辆的迅速增加，大量增加了能源的消耗，也加重空气污染和噪声污染。当前，国际能源价格高涨，供应趋紧，全球气候明显变暖，都使我国面临巨大的国际国内能源、环境压力，“节能减排”已经成为我国经济社会发展过程中的一个重要战略任务。

针对以上存在的问题，中央政府审时度势、果断决策，推出优先发展公共交通的一系列政策，以解决城市交通的诸多难题。国内一些城市结合本地实际推出了本地区优先发展公共交通的有关举措，促进了公共交通的较快发展。

近年来，合肥市抓住国家促进“中部崛起”的历史机遇，经济快速增长，城市化进程明显加快，城市常住人口迅速增加，从2000年的165.92万人，迅速增加到2005年的224.43万人。2007年底，合肥市机动车保有量达到317752辆，其中汽车189221辆，私人汽车54159辆。但随之而来的是，道路交通变得十分拥堵，车辆通行速度明显下降，交通拥堵问题已经成为困扰政府、市民的突出难题。

目前，合肥市公共交通难以适应当前的经济社会发展需要。2007年6月、8月，合肥市建委、公交集团公司两次推出公交线路调整方案，均遭到大部分市民的反对而未能付诸实施，合肥公交面临着前所未有的压力。为了解决好合肥市的交通难题，促进城市各项事业的健康发展，需要优先发展合肥市的公共交通。

本文从公共交通的准公共产品属性分析入手，具体阐述了公共交通的优点及公交优先的内涵，对合肥市优先发展公共交通的必要性进行分析；介绍了合肥市公交发展现状及其存在的问题，对公交引入市场机制进行探讨；介绍和比较国内外公共交通发展的经验；提出合肥市优先发展公共交通的若干对策建议。

注：本文研究的公共交通包括城市公共汽车（简称公交）和轨道交通。

根据公共产品理论,全部社会产品可以分为三类：公共产品、私人产品、准公共产品。根据公共经济学理论，公共产品具有非排他性和非竞争性两个特性：

非排他性是指公共产品的消费是集体进行、共同使用的，其使用价值在不同的消费者之间不能分割，无法在技术上有效排他，或技术上可行但排他的成本过高。

非竞争性是指任何人对公共产品的消费不会影响其他人对这种产品的消费，公共产品增加一个人消费的边际社会成本等于零，或者每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量与质量。

布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中明确提出，同时具备以上两个因素的公共产品是纯公共产品，完全由市场来决定的产品是纯私人产品。而在现实世界中大量存在的是介于纯公共产品与纯私人产品之间的一种产品，称为混合公共产品或准公共产品。广义的混合产品包括边际生产成本和边际拥挤成本都为零的产品、边际生产成本为零但边际拥挤成本不为零的产品，以及狭义的准公共产品，其中狭义的准公共产品是指具有利益外溢性特征的产品。

一方面，每一个社会成员都可以共同平等地乘坐公共交通，其消费行为具有集体进行、共同消费的特点，在不拥挤的条件下，任何人对公共交通的使用不会影响其他人对公交产品的消费即其具有非排他性。另一方面，城市公交生产成本会随着消费者数量增加而增加，即存在边际生产成本；当城市公交出现满载时就会影响其他消费者的消费，又存在边际拥挤成本，因此，城市公交呈现出一定竞争性的特点。

同时，城市公交具有准公共产品的显著特征即具有利益外溢性，城市公共交通是维系一个城市得以正常运转的最基本的公共服务，是一个城市经济发展和满足人们生活最基本需求的公共服务。基本性的公共服务，往往具有很强的积极外部效应。如投资一条地铁，可能花费了几十个亿，投资一条公交线路，可能花费了数千万，但是沿线的房地产很快得到开发，商业繁荣，不仅使得沿线的资源增值，吸引了更多的人才和资金，促进了城市的经济发展，而且还让政府获得了高额的税收，最重要的是，在整体上提升了城市的的发展水平。有人计算过，一套房子作为投资品，其本身的价值可能只有30％，但其周边基本公共服务如交通、医疗和教育等的状况，往往决定了其他70％的价值。而城市公共交通也可以说是其中的重要因素。

在私人交通拥堵严重的大城市，公民乘坐公共交通在享有公交带来的利益的同时，还能在一定程度上减少其他车辆的使用量，从而增加道路使用效率，减少因车辆行驶而带来的环境污染，降低了由于人们使用私人交通工具而给城市正常运行造成的社会成本、环境成本。反之，如果公共交通服务水平不高，不仅会影响整个城市百姓的生活，更会制约整个城市的经济的发展速度，还会带来有限的道路资源没有充分利用，以及环境污染等问题。

根据公共交通的上述特点，可以确定城市公交具有准公共产品属性。现实的经济发展表明在公共产品的提供上，市场无法解决公共产品的有效提供，市场失灵所造成的外部效应——无论是正的外部效应还是负的外部效应，都需要政府进行干预。在公共产品的提供上，无论何种国家体制或社会制度，国家公共部门有向社会提供公共产品的责任，而且政府其固有的优势，可以节约交易成本，用“看得见的手”弥补市场机制的失效，将那些需要公共协调和统一规制的公共经济活动由政府承担；同时，政府也有责任针对不同历史发展过程中因生产力状况的不同而引发的社会公众对一些共同的或全民的产品的需求，集中社会资源进行供给，以公共产品的供给实现经济均衡和社会和谐。

由于初始投资高，而新增一个乘客所增加的边际成本又微乎其微，长期边际成本和长期平均成本曲线均向右下倾斜，如图1所示。

长期边际成本（LMC）与需求曲线相交决定的T1 是最优的乘客量。由于长期平均成本（LAC）曲线高于长期边际成本（LMC）曲线，为维持不亏损，就需要补贴，补贴量由S表示。如果没有补贴，交通系统为维持收支平衡，只能运载T0的乘客量，所以适度的补贴有助于提高效率。

（1）普遍性。城市公共交通是城市居民出行参与者最多的交通工具。一个发达的城市，往往是公共交通出行比例很高的城市。公共汽车、地铁不仅布线布点齐全、方便、快捷，而且舒适、安全。如伦敦、巴黎、东京等大城市，公共交通出行比例都在70％～80％。我国很多大城市，公交出行的比例还比较低，如北京只有30％，还需要进一步大力发展。但是仅仅依靠个人或者企业是很难完成的，因此，需要由政府来引导发展。

（2）收入再分配。城市公共交通的公益性还体现在其收入再分配方面。城市发展，是人类文明发展的体现。一个人享受城市文明有很多方面，其中最重要的一个方面是能够在城市中就业和居住。在住址比较稳定的情况下，一个人的就业半径往往取决于公共交通的方便、速度和成本。如果城市公共交通不方便，速度低，出行成本高，对于很多低收入者来说，其就业半径就大大缩小，其结果就会增加政府的社会保障成本。公共交通的再分配性质，使得企业和个人通过市场的方式介入，有很大的困难。

（3）区域调节。城市是高度密集性的生活圈。在相对发达的区域，人流和物流都高度密集，公共交通一般都能够高水平饱和运作，因此而能够弥补成本，并有所赢利。但在一些相对不发达和偏僻的区域，人流和物流都相对稀少，公共交通如果不能覆盖这些区域，这些区域的生活出行都将出现问题，严重时还可能出现黑车泛滥，存在种种安全隐患，如果公共交通覆盖这些区域，在经济上就将面临入不敷出的困难。这时，公共交通就具有地域分配性的功能。而这一点如果没有政府的介入，以上难题都很难得到解决。

由于准公共产品属性、自然垄断、社会公益性等方面的原因，会造成公共交通的市场失灵，因此政府有必要对公共交通进行规制，增加公共交通的有效供给。

交通拥堵现象越来越严重，主要原因是机动车辆的迅猛增加导致对道路需求量大增，超出城市道路的供给增长幅度，进而使交通流速下降，出行时间延长。公共交通运输与其他运输方式相比具有更高的效率,以每平方米.小时运载人数多少为标准衡量道路的使用率,公共汽车是小汽车的10-15倍；运送同样数量的乘客,公共汽车与小汽车相比，分别节省土地资源3/4,公共电(汽)车单位空间占有量约为私家车的1/10。可以大幅度提高公共设施的利用效率，缓解交通拥堵压力。

与私人交通相比，公共交通每人公里事故交通事故是小汽车的1/100。

公共交通与私人交通相比，每人公里的能源利用更为有效，而且可以使用的能源范围更广。公共汽车、地铁、轻轨等公共交通工具完成单位客运量消耗的能源大大低于小汽车，如表1所示。从空气污染和热源污染方面看，按单位客运量计算大型公交车辆要比空气污染是小汽车的1/10，发展公共交通有利于减少机动车污染物排放和噪音污染，有利于“节能减排”任务的实现。

公共交通与城市拓展方向、城市用地布局紧密相关。大运量、快捷的交通方式是支撑城市空间状态的骨架。没有公共交通的引导和支持、卫星城的建设、城市郊区的开发是不可能的。公共交通系统建设是完善城市空间布局、实现有控制的城市扩散和积极诱导城市开发方向的重要手段。

公共交通是城市重要的基础设施，是普通市民出行的主要方式，优先发展公共交通代表广大人民群众的利益，保障了中低收入阶层享有便利交通出行的权利。体现了公共产品向广大中低收入阶层倾斜的分配原则。

2008年1月中下旬，合肥市遭遇50年未有的暴风雪的袭击，整个城市交通几乎陷入瘫痪，道路上的私人汽车几乎消失，出租车的出车率也非常之低，只有合肥公交车冒着暴风雪，保持正常运行，保障了合肥市区交通，基本满足了人民群众工作生活的出行需要。这就凸显公共交通的公益性和优越性。

由上述可知,相对于我国城市人口密度大、土地资源稀缺的特点，公共交通人均占用道路面积小、运量大、能源消耗低、环境影响小，具有巨大的优势。

“公交优先”的概念是20世纪60年代在法国最早提出来的。石油危机促使发达国家对燃油消耗大的小汽车出行采取限制，鼓励公众更多乘坐公共交通出行。1972年世界环境会议召开，强调了社会可持续发展的目标，要求各国的发展要考虑子孙后代，要为他们的生存和发展创造条件。从节约能源和环境保护两个角度来看，发展公共交通都是最佳选择。因此，世界各国逐渐接受“公交优先”的理念，积极倡导和推动优先发展公共交通。

具体而言，“公交优先”是指在综合交通政策上确立公交优先发展的地位；在规划建设上确立公交优先安排的顺序；在资金投入、财政税收上确立对公交的扶持；在道路通行权上确立公交的优先路权。从广义上讲，公交优先包括所有有利于公共交通优先发展的政策和措施；从狭义上讲，指在交通工程范围内采用适当的交通管理和道路工程等措施，优先公共汽、电车在道路上的通行。因此公交优先要从规划、政策、价格、运行等多方面去体现。

近年来，合肥市公交事业发展较快。2003年,合肥白马巴士公司正式投入运营，拉开了合肥公交市场化改革的序幕。白马巴士由合肥公交集团与香港白马巴士集团合资设立,双方各控股50%,经营期限暂定为30年。白马巴士的诞生,将很多先进的理念带入合肥公交事业,使合肥公交在软件和硬件方面,都发生了很大的变化。增加了合肥市公共交通的运力,提高了公交车辆的档次,为市民提供了更好的乘车环境。继白马之后,2003年底,合肥星辰巴士公司成立。星辰巴士由合肥公交集团控股,并吸纳了社会法人股和民营资本。剩下的线路则由公交集团的四个分公司经营,合肥公交由此形成了三足鼎立的局面。

截至2007年底，合肥市公交拥有营运线路102条、线路总长度1746公里、营运车辆2409辆。2007年，合肥公交总营运里程达1.73亿公里，服务乘客5.5亿人次左右，公交出行分担率为22.6％。

主营业务收入从2002年的2.2275亿元，增长到2006年的4.7475亿元。具体如表2所示。

合肥市政府给予公交集团的补贴有政策性亏损补贴、税收返还（2006年以后取消）、燃油补贴三种形式，具体如表3所示。

此外，合肥市公交集团享有免交车船使用税、养路费、土地划拨等优惠政策。

从表3可知，由于近年来燃油价格暴涨，政府燃油补贴增长较快，但这主要是由中央财政给予的投入；合肥市财政投入的政策性亏损补贴仅有500万元/年，多年来一直没有增加，而同期合肥市地方财政收入已经从2002年的29.1亿元增长到2006年的79.4亿元。虽然合肥市政府给予的补贴数额逐年快速增加，但是与公交发展的实际需要还有较大差距。根据乘车IC卡计费系统计算，2007年合肥公交集团公司承担社会福利（包括老年人、残疾人、军人免费乘车，学生、低保人员优惠乘车等）金额就达到约6980万元。这与政府投入的补贴相比存在着不小的缺口。

第一、政策性亏损与经营性亏损的范围不明确，没有明确的政策性补贴考核指标。

目前，合肥市政府每年给予的“政策性亏损补贴”并没有根据企业的经营考核状况来确定补贴数字，没有区分政策性亏损与经营性亏损，只是笼统的给予公交集团一定数额的补贴，也没有根据公交运营和管理的实际情况进行相应逐年调整。

第二、没有建立一种符合公交运营实际的、促进公交快速发展的补贴机制。

政策性补贴没有明确的测算方式。这将会导致公交企业和政府在补贴款数额的确定问题上讨价还价。

老城区公交线路偏多，城市新区公交线路少，例如合肥市三里庵车站共有17条线路经过，而经济技术开发区等新区公交线路较少，覆盖密度较低。

公交车辆相对不足，居民乘车拥挤现象十分突出。目前，合肥市运行的公交大巴车（长度在10米以上）一般设有座位30个左右，公交公司的满载标准为80人，据合肥公交集团公司营运部门统计，在高峰时段公交车的满载率大都超过90％，最高达到120％。这就表明，在一辆设定座位30人的大巴车内，最多要容纳近100人，可见公交车的乘车拥挤度之高。公交运行速度过慢，据合肥公交集团公司营运部门统计表明，2007年合肥市公交车平均运行速度仅为12.7公里/小时。

主要表现在公交停车场、站设施的建设不足，大量公交车露天停宿，维修保养跟不上车辆的耗损程度。目前，合肥市2409辆公交车中，中巴车（车身长度6-8米）超过1/4，这些中巴车车况较差，乘车舒适度较低。目前，合肥市共有3600多个公交站点，其中港湾式站点只有760个左右。公交车进站停靠时往外排成一条长龙，造成交通拥堵。

据公交集团有关人士透露，每年公交集团外流驾驶员500人以上，这些基本上都是驾驶技术娴熟的优秀驾驶员。优质人力资源的流失严重制约了合肥市公交事业的发展。

合肥市政府对公共交通没有给予足够的重视，公交优先的发展思路没有得到有效贯彻和落实。合肥市公共财政体系还不够健全和完善，在社会公益事业方面的财政支出比重偏低，没有把公共交通方面的投入摆到重要位置。

长期以来，合肥城市建设呈单一中心布局，大量的政府机关、商业中心、金融服务机构等均集中在市一环路之内的中心城区。中心城区的人流、交通流高度集聚，公交线路也就必然更多地配置在中心城区，造成了公交线路布局的不合理。

如本文绪论所述，近年来，合肥市城市化进程明显加快，建成区面积快速扩大，从2002年的148平方公里扩大到2005年的224平方公里，城市常住人口也随之迅速增加，这些均导致公交需求量大大增加,而公交供给量没有同比例增加，不能充分满足需求，造成公交供需矛盾突出。

合肥市的城市道路属于平面混合交通，环道形与放射性相交叉的路网结构，环城路以内区域道路普遍路幅较窄、路口间距短，断头路、畸形路口多，交通冲突点过多、过密，影响道路通行能力；而各环道与出入中心城区的主干道交叉口交通流量集中，基本上每一个交叉口就是一处交通结点，并造成相邻路口、路段的连锁反应。支路利用率较低，难以有效发挥“微循环”作用，大量的人流、车流集中到主干道，加大了主干道地交通压力；缺乏科学、系统的交通设计，主干道两侧建筑过密，开口过多，交通干扰严重。同时，合肥市的道路供给不足。2001至2005年，合肥市道路里程增加292公里，增长率为21.1％，而机动车增加142480辆，增长率为122％，城市道路扩容增长的速度远远低于车辆和交通流量增长的速度，而且呈逐年加大的趋势，城市道路交通负荷持续增加，一些主干道和重要交叉口已达到了交通饱和状态。上述问题均使公交运行的道路环境恶化，运行速度难以保证。
5、合肥市“大建设”带来的阵痛

2006年以来，合肥市开展城市“大建设”，每年投入的建设资金超过100亿元，多条道路同时在修建、改扩建，徽州大道、金寨路高架桥、一环路、黄山路等城市主干道的建设有力推动城市交通的大发展。但是多条重要道路的建设，使得原本就拥挤的道路交通雪上加霜，拥挤程度大大增加，公交车运行的速度自然大幅下降；同时，大量公交线路因为修路而临时改道，运行里程增加，也导致了运营速度的下降。

由于政府投入不足，合肥公交集团公司作为企业，对经营利润的追求也就在所难免。因而，公交公司在公交线路设置上重“热”轻“冷”，也没有根据居民出行的需要在公交车辆的增加和更新方面加大投入，出现了公交服务供给的数量不足和质量下降的局面。合肥市公交集团进行市场化改革后，白马、星辰公司的所有老的国有身份员工均已进行了身份置换，用人机制已经放开。但由于公交企业一线驾驶员经济待遇相对较低、工作强度较大，同时，社会单位对大客车驾驶员的需求大量增加，造成公交驾驶员大量流失。新进驾驶员技术比较生疏，服务质量也就难以保障。

在改革开放之前，我国政府一直都是包揽公共服务行业，实行垄断经营。但是，政府提供公共服务存在着成本高、效率低、质量差等诸多弊端。社会经济的迅速发展，使得公众对水电气、公共交通等公用事业的需求不断增大，而原来完全由政府所垄断经营的公共服务供给的数量和质量已经不能满足这种需求，公共服务行业急需注入新的活力；另一方面，财政压力较大、投入不足也制约了公共服务行业的发展。因而，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，公共服务行业开始逐步引入市场机制。

所谓公共服务引入市场机制是指政府筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标；同时利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。即政府逐渐弱化公共服务供给职能、淡出公共服务提供领域，而通过政治过程做出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准然后以市场机制为杠杆，允许和鼓励市场主体和其他社会主体(如私营部门，社会自治、半自治组织、非政府组织等)通过竞争向公众提供公共服务和产品，在竞争中完成公共服务的供给，从而提高公共服务的绩效。公共服务引入市场机制的关键在于公共服务领域如何引入竞争机制，即政府部门如何从公共服务领域中退出，或者是放开公共服务领域让市场力量参与公平竞争。这个问题是决定公共服务产品的质量和效率的重要因素。

公交行业作为一个重要的公共服务部门，在引入市场机制方面开始进行了大量的探索。1987年，大连市率先在全国大城市中推出社会办公交的重大改革措施，1998年，社会各界投入联营公司资金达两亿多元，已拥有营运车辆560台，其中46%为个体户所有，经营12条线路，日客运量达12%。2002年8月1日起，上海市打破公交路线终身经营的惯例，开始向私营资本开放。上海市53家客运企业获得了上海市949条公交路线经营权。除了城市公交之外，我国在城市基础设施建设、公用事业、邮电通信、铁路电力等行业也逐步开始突破政府的垄断，在投资、经营、管理各个环节，吸引外资、民营企业的进入，公共服务引入市场机制的趋势正在形成。2002年12月27日，建设部出台了《关于加快公用行业引入市场机制进程的意见》，开放市政公用行业投资建设、运营、作业市场，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与供水、供气、公共交通等市政公用设施建设，由政府授权特许经营，促成多元化的投资结构，提高行业的运行效率。

但是，公交引入市场体制后存在的不少问题：一是过分追求经济效益、社会效益下降。引入市场体制后，特别是民营资本的进入后，由于资本的本性在于追求利润，公交企业更加追求经济效益，在公交基础设施投入不足，在线路、网点设置上“挑肥拣瘦”，公交布线冷热不均，热门线路重复系数过高，导致在一些热门线路上投入更多的车辆，而在一些冷门线路投入较少的车辆以获得更高的利用率，导致公交普遍服务供给不足。二是票价加高增加乘车群体的经济负担。三是服务质量提高不足。公交行业引入市场机制后，变化较明显的是公交企业产权多元化、市场供给主体多元化、政府补贴相对减少、公交企业经济效益提高等。但是，乘车拥挤、晚点等服务质量问题没有得到有效解决。

国内一部分学者认为：政府应放宽市场准入，通过竞争来提供公共产品，提高服务效率和质量。公交行业引入市场机制的本质是将竞争引到公共服务的供给过程中来，打破政府提供公交服务的垄断局面，既缓解了公共财政压力，同时也改变了由于政府垄断造成提供公交服务质量差、效率低、资源浪费的局面。通过竞争机制的引入，重新界定了政府与市场的功能，将政府制定与提供服务相分离，一方面使政府能够集中精力做自己能做好的事，另一方面将政府权威与市场交换的功能进行复合配置，凸现了各自的功能优势，使政府从公共服务的直接供给者变为促进者和引导者，从而为政府更有效更经济的提供公共服务创造了可能。

而另一派则认为：公益性是公交的第一属性，如果采取过分市场化改革，受危害最大的是弱势群体。比如：如果资本参与到公交改革中，那么，资本的属性就是追逐高额利润，公交车的公共服务性就将失去，公交车的价格必然大幅提高。而乘公交车的大部分是低收入阶层或者工薪阶层，直接增加这部分人的负担。公交引入市场机制，引入民营资本，与目前国情和实际不符。政府应加大投入，增加对公交企业的补贴，推动公交企业提高服务效率和质量。

笔者认为：第一派观点中“通过在公交行业引入市场机制以缓解了公共财政压力”的政策目的不当，引发了诸多问题。因为，公交的公益属性是毋庸置疑的，公共财政有义务加大对公交事业的投入，如果因为引入市场机制而减少了政府投入，其结果将适得其反，无法实现更有效更经济的提供公共服务的目的。我国许多城市公交行业引入市场机制改革的失败与此不当目标直接相关。第二派反对引入引入民营资本的观点也不足取。从经济学理论和世界各国的发展经验来看，在垄断行业中引入市场竞争机制可以提高垄断行业效率，在公交行业适度引入市场机制也可以提高公交行业效率，公交服务提供者的所有制性质与其服务价格并无直接必然联系，关键是政府要在加大投入的同时建立一个好的公交运营机制，合理高效配置资源。

合肥市公交改革过程中也出现了与上述国内其他城市同样的问题，除此之外，安全事故频发成为一个突出问题。2007年1-5月，合肥市公交事故已造成11名市民死亡，造成十分强烈社会反响和责难。针对目前合肥公交存在的问题，合肥市推行了新一轮的公交改革。以保障市民公共交通利益为根本目标,按照“推进主辅分离,简化管理层级,优化营运线路,落实一线待遇”的原则,进行全面改革。采取的措施包括：

2、改革公交集团内部管理体制,实现管理结构扁平化。取消所有分公司和合资公司,公交集团直接管理各车队, 取消中间层级, 原来的中间层管理人员分流到车队, 降低管理成本, 提高管理效率。

3、调整公交车司机待遇和考核指标。合肥公交改革的方向是公交车司机待遇与企业、线路的营收不再挂钩,不管是“好”线路,还是“不好”的线路, 都实行同样待遇, 并且待遇参照周边省会城市标准适当提高。考核指标也将以安全和服务质量为主,营运里程、时间仅作为参考。公交线路,无论是盈利的线路,还是亏损的线路, 都要按照市民的需要合理投入。

4、剥离公交集团下属的与主业无关的辅业,收回被占用的公用资金。对公交集团所有子公司进行人员、财产的全面清理,除与主业有上下保障业务的子公司外一律分离,分离的辅业不得占用公用资产，不得兼职、不得从事与公交有关联的业务，主业中民营资产全部退出,辅业中国有资产一律退出,公交集团所有在辅业中兼职的人员一律退出。

根据我国现阶段国情和合肥市经济社会发展实际，公共服务引入市场机制应该走“渐进式”的路径。同时政府应加强能力建设和制度供给，提升相关能力，主要包括政府的谈判能力、评估能力、监管能力及协调能力，加强市场化的法制建设、培育成熟的市场化主体、建立有效的监督机制来促进公共服务市场化改革的进一步深入。

如前文所述，公交行业具有一定的自然垄断性，根据经济学有关原理，对自然垄断行业的规制包括进入规制、服务质量规制、价格规制等。要正确区分该行业中的自然垄断性业务和非自然垄断业务，在非自然垄断业务中引入竞争机制。对于合肥市公交行业而言，应按照“打破垄断、适度竞争、规范服务、便利于民”的原则逐步引入市场机制和竞争机制，市场是配置资源最有效的方式,通过市场的竞争机制, 来提高效率、提高质量、降低成本,来为广大人民群众提供优质的城市公共交通服务。具体可以采取以下措施：

1、开放公交服务市场，推行特许经营制度。在国有主导的前提下,充分发挥市场机制的作用。政府建立公交控股集团公司，下设若干个公交公司，允许民营资本、外资参股。这些公交公司作为平等的市场主体，公平地进入公交市场竞争。这种竞争不仅是经济效益的竞争, 更重要的是服务质量的竞争、社会效益的竞争。

同时，政府根据城市发展和人民群众出行的需要制定统一的公交服务标准和公交票价，具体包括线路设计、行车班次、乘车环境、票价结构等，在此基础上招标出让线路运营权（原则上运营权期限不超过3年），政府通过在符合条件的投标公交公司中择优选择,并通过合同方式对其进行管理。

2、政府强化市场监管，重点是抓好服务质量监督。政府主管部门要根据公交服务标准对各个公交公司进行年度服务质量考核，并广泛征求群众意见，考核结果应当作为奖励、收回线路特许经营权的依据之一。根据考核结果决定到期后是否继续给予该公司经营权。

3、政府投资、掌控公共交通基础设施。城市公交站台、停车场、换乘中心、调度中心等基础设施，实行站运分离、资源共享，由公交控股集团公司确定的日常管理机构统一管理维护。平等地对所有公交服务企业提供有偿服务。

4、政府对所有公交企业一视同仁地给予补贴、补偿。所有提供公交服务的企业，不论其产权性质，都要承担社会公益服务和政府指令性服务，政府要合理制定公交补贴和补偿标准，均按统一标准给予公交企业相应的补贴和补偿。

1998年，北京公交系统开始大规模的改革重组，有关部门希望通过市场和社会的力量来发展公交事业。

1999年，北京市政府批准由北京市公共交通总公司、北京城建集团有限责任公司等单位作为发起人，成立北京巴士股份有限公司。北京公交总公司以99%的绝对多数实现对巴士股份的控股。此后，在北京公交总公司的大力支持和银行的贷款支持下，巴士公司发展迅猛，到2000年底，实现客运收入39188万元，净利润7303万元。

2003年非典后，巴士开始出现亏损。北京的财政专项补贴也开始不断投入到巴士公司中，但公司的车辆维护和新车更换远远落后于发展的需要。

2006年6月30日，北京巴士发布公告，宣布公司拟将所拥有的城市客运业务资产及相关负债与北京公交集团所拥有的相关资产进行置换。这一置换的结果是，北京巴士仅仅保留了郊区客运业务。至此，北京公交彻底市场化的改革宣告结束。

公交成了一个被快速市场化的领域，经营体制混乱，公交公司、运通公司、巴士公司、八方达公司、小区班车等公交品种可谓五花八门；以赢利为性质的空调车增长迅速，而价格低廉的非空调车增长缓慢。此外，公交企业不再吃财政饭，提高了效率，政府扔掉了“包袱”。

由于补贴减少，公交基础设施投入不足，加上企业逐利的本能，在线路、网点设置上“挑肥拣瘦”。公交市场化改革后无序竞争，多数城市公交布线冷热不均，热门线路重复系数过高，浪费资源。在改革前，北京中关村路上，有25条公交线路，八达岭铺路清河段有29条。公交车站占据了很长路段，站点公交列车化，而且公交作为低速交通工具，占据过多断面，进出车站各不相让，影响了其他车辆通行。

（1）北京市政府明确了北京市优先发展公共交通的战略思路。概括起来说，就是“两定、四优先”。

“两定”：确定发展公共交通在城市可持续发展中的战略地位；确定公共交通的社会公益性定位。“四优先”：公共交通设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先和财税扶持优先。

2007年起政府每年补贴18亿元，用于网线布置、政策性亏损，力争到2010年，市民公共交通出行比例要达40%。

北京市2005年颁布了《北京交通发展纲要》，加快了优先发展公共交通工作和落实“四优先”政策的力度。在设施用地优先方面，提出了2010年之前规划建设公共交通三级换乘场站的方案，包括适应不同客流集散量的综合换乘枢纽、换乘中心站、换乘站以及小汽车与公交接驳换乘场站、公交综合驻车设施等共110多处。在投资安排优先方面，除增加对公共电汽车的政策性亏损补贴和过去已有的专项投入以外，现已基本确定快速公交(BRT)购置车辆的资金由市政府投入50%，综合公交枢纽站建设则由市政府全额投资，企业使用。在路权分配优先方面，近年来公交专用道以每年l0－20公里的速度增加，2006年已达到165公里，规划到2010年，新增公交专用道285公里，公交专用道网络将达到450公里。

北京公交2007年1月1日票制票价改革，取消了使用50多年的月票，刷卡乘客实行大幅度折让优惠，购票乘客就低统一票制。主要价值目标，就是要通过优惠的公交票价，用公共财政购买公共服务，吸引市民乘坐公共交通，减少小汽车出行，缓解市区交通拥堵。

北京市改革前的公交票制票价分为月票与普票两大类：月票有学生卡20元／月、成人卡45元/月、公交地铁联合卡90元/月，仅限在240条月票有效线路上使用，每月140乘次；普票分为单一和计程两种票制。改革后的票制票价，取消了传统的公交月票，普票就低统一，持卡乘车打折优惠，普通卡4折，学生卡2折；为减少原月票卡持有者的支出，对原月票有效分段计价线路实行打折封顶，普通卡每乘次0.4元，学生卡每乘次0.2元。此外，为方便外埠乘客乘车，2007年2月份还发行了3种时间票：3日票票价10元，限3日内使用8次；7日票票价20元，限7日内使用42次；15日票票价40元，限15日内使用90次。

票制票价改革实施以来，市民反映良好，社会普遍欢迎，客运量稳步提升，运营秩序正常，改革效果初步显现。

2006年下半年以来，北京公交分四批对现有线路线网进行优化调整，新开辟城乡结合部和偏远小区公交线62条，解决和改善了260余个小区和20余条道路不通公交车的问题；调整线路21条，撤消市区重复线路24条，减少市区重复站位1254处；延长了109条线路的营业时间，绝大多数线路首班车提前到5：30，末班车延长到22：00，深受市民欢迎。

北京公交改革的成败得失，其实是我国公共服务在市场化改革和公益特性之间彷徨的一个缩影。对于其他城市乃至国家相关部门的决策者而言：公共服务到底应该坚持公益还是进行市场化改革，政府应该在公共服务中怎样履行自己的义务？

现在，北京公交的定位终于得以明确，它是政府向企业购买的公共服务，属于公益事业，不以赢利为目的。在这种理念下，财政对于公交的支持明显加大，为大幅降低公交票价提供了保证。

库里蒂巴市是巴西东南部帕拉南州的首府，该市是巴西发展速度最快的城市之一。1950年市区居民为30万人，到1990年猛增到210万人。库里蒂巴市由过去一个单纯的农产品加工中心变成了现在一个实力强大的工商业中心。而且与巴西其它城市比较，城市大气污染小，犯罪率低，市民教育水平高。

联合国认为，库里蒂巴是国际典范城市，它向许多城市介绍了它的公共交通系统。这个系统包括设立公共汽车专用道、修建管状的公共汽车候车站、分散运输线路和在公共汽车候车站设立售票处等。那里的交通运输系统适应用户的需要，采用的是专用道和运输线路一体化的作法。

世界银行认为，库里蒂巴的公共交通系统是世界上最好、最实际的城市交通系统，它的示范性不仅适应于发展中国家，而且也适应于工业发达国家。纽约、温哥华和里昂等城市已开始仿效库里蒂巴建立它们自己的快速公共交通系统。

库里蒂巴市的管理者们把该市变成了一个展示城市发展风格的活实验室：它侧重于发展公共交通而不是私人汽车；适应环境而不是破坏环境；采用恰当的技术而不是一味追求用高科技来解决问题；让市民参与创新而不是单纯由政府制定总体规划。

库里蒂巴市公共交通系统由340条线路、1550辆车构成，每天客运量为190万人。这340条线路覆盖了库里蒂巴市的1100公里道路，其中公共汽车专用道为60公里，公共汽车日行驶里程为38000公里。

即该市五条主轴干线道路。每条主要干线都由双向六条平行的车道组成，中间是公共汽车专用道，包括两条快速公共汽车车道；两侧是双向四条慢车道，这里的慢车道是指除红色公共汽车以外其它车辆所行驶的道路；公共汽车专用道与慢车道之间是物理隔离带及停车带。在这种公共汽车专用道上行驶的公共汽车一般是采用红色的单节、双节和三节通道式公共汽车（容量分别为110、160和270人），站间距离为500－1000米。

它是连接各快速线的主要车站与其周围地区的公共汽车线路，采用橙色公共汽车（容量为80人）。

它是通过换乘不经过市中心的环线公共汽车线路与各区连接起来，采用绿色公共汽车（单节式和双节式，容量分别为110人和160人）

这是连接库里蒂巴市市中心与主要地区及周边地区的快速公共汽车线路，站间距离平均为3公里。采用银色公共汽车（容量为110人）。

这是在常规道路上行驶的连接库里蒂巴市周边地区、整合交通系统车站及市中心的公共汽车线路，采用黄色公共汽车（容量为80人）。

这是连接市中心与整合公共汽车交通系统大站的公共汽车线路，采用白色的小型公共汽车（容量为30人）。

库里蒂巴市同其它城市最明显的区别就在于，它没有堵塞难行的交通中心。在20世纪70年代，库里蒂巴市政府强调沿着指定的建筑轴线进行城市发展，使城市在扩展的同时发展公共交通，以使商店、工作场所和住宅之间交通便利。库里蒂巴的公路网和公共交通系统很可能是对城市布局影响最大的因素。

土地的利用必须优先考虑到交通。每位市长想在市区任何一个地方建造住房，必须首先考虑交通的需求。任何希望得到或延长营业许可的人都必须提供预计建筑项目对交通的影响和对停车场所的需求。

以方便、快捷的公共汽车为基础的公共交通系统增加了城市的空间变化，与干线快速公共汽车车道相互补充的是来往于各区之间的公共汽车线路和一些支线公共汽车线路。位于五条快速公共汽车车道端点的公共汽车大站使乘客可以变换乘车路线，在快车道上大约每隔2公里处就有一个中等规模的车站，乘客只需付一次费就可以从快车线路转乘往来于各区之间的公共汽车和支线公共汽车。

库里蒂巴市交通系统的设计对车辆的行驶速度、乘车方便问题、系统总体结构等都作了细致的规定。在风格特殊的管道式公共汽车站，乘客可预付车费（就象在地铁站一样），另外每辆公共汽车都有两扇特别宽的车门以加快乘客上下车速度。所有这些使得整个运营时间缩短了三分之一。另外库里蒂巴市还采用两节和三节车厢的公共汽车来提高公共汽车快车道的交通流量，

自行车和步行区是公路网和公共交通系统这个整体中不可分割的一部分。库里蒂巴市大力兴建自行车道，甚至不惜占用机动车道。库里蒂巴市中心设有大面积的步行区，这些步行区处在市中心商业区，又位于整合公共交通系统的总枢纽换乘站附近，步行区呈现一片繁荣景象。考虑到其它城市强化公路建设的计划却导致交通更加拥挤，库里蒂巴市并不重视发展私人机动车辆，结果是轿车的使用量减少了，污染也减少了。

（4）采用政企分开、运营与票制系统分离的整合公共交通系统管理体制

库里蒂巴市的整合公共交通系统由一家属于市政府管理的城市公交公司（URRS）管理。这家公司为公私合营（市政府占的股份为99%，私人占1%），公司总经理由市政府任命。该公司管辖10家私人公司，具体运营由私人公司来完成。州政府给私人公司提供许多方便，如私人公司向银行贷款由州政府担保等。票制系统则由一个整合公交系统基金会负责。这个基金会专门设有一个机构来研究制定票制体系，采用市政府控制运营里程，私人公司完成运营里程，由基金会发售车票的管理体制。多年来这种管理体制使私人公司能有10%的利润，以保证库里蒂巴市整合公共交通系统的良性发展。

政府规定：对年满65岁以上的老人和5岁以下的小孩乘坐公共交通工具可以不购车票。对有工资收入的库里蒂巴市市民，如果花费在公共交通上的费用超过工资的6%，其超过部分由政府补贴。对于住在穷人区的穷人，可以用清扫垃圾来换取公共汽车车票。

（6）政府交通管理部门采用一系列交通管理措施来保证公共交通的优先发展

一是采用合理的停车对策以减少路面停车，保证公共交通的畅通。

二是减少出租汽车的空驶，而且出租汽车必须停靠在出租汽车停靠站，以保证公共交通的畅通。

四是为防止交叉路口堵塞，在交叉路口施划禁止停车标志，保证公共交通在交叉路口的畅通。

通过三十余年的发展与完善，目前库里蒂巴市的公交系统是世界上最高效、方便、舒适、先进的公交系统，被誉为“路面地铁”（Surface Subway）。在库里蒂巴市主干道上的公共汽车专用道上采用双通道和三通道公共汽车后，客运量达到每小时2.3万人，这正好是里约热内卢地铁每小时的客运量。由于库里蒂巴市公共交通系统快捷、方便、舒适，因此尽管该市有50万辆私人小汽车，但有28%的人不用自己的私人小汽车而选择公共交通。

近几十年来，首尔由于人口和机动车保有量的持续增长，城市道路拥堵日益严重，社会经济发展受到严重制约。首尔公交系统承受着道路拥堵、公交运营体制落后和线路运营混乱之苦，直接导致公交运营恶化、公交乘客数量下降、运营收入减少，同时，造成政府对公交和地铁补贴日益增高，市政府的财政背上了沉重包袱。1996年，首尔市政府曾经对公交系统进行过“零打碎敲”式的改革，然而此项改革遭遇了重重困难，公交服务质量和运营效率的改进效果甚微。

为了保护城市环境，促进城市交通的可持续发展，首尔市政府“痛定思痛”，从2004年起，将优先发展公共交通系统作为战略方向，把公交出行率从59.5％提高到70％作为核心目标，通过一系列革命性的措施来落实公交优先的战略。具体的措施包括：

改革前，首尔市政府在重组公交线路上遇到了重重困难。公交线路的运行效率低下，且彼此之间缺乏协调，导致公交公司之间总是进行效率低下的竞争，使得服务质量急剧下降。为了克服这些缺点，首尔市政府决定重新控制公交线路的分配权，确定公交班次，改革收费方式，建立了一套“半官方运营系统”，以此来管理并分配公交线路，确定公交班次。此次改革收回了以前授予公交运营商制定线路和班次的权利。首尔市政府已成立多家机构来监督并规范公交系统。其中最引人注目的是2003年8月成立的公交系统改革公民委员会，该委员会由公交系统的利益相关者组成，例如：首尔交通委、市议会、公交协会、交通专家、律师等。公交系统改革公民委员会对包括公交线路、公交收费以及公交运营系统等方面的各种公交问题进行讨论并作出相应决策。

首尔市建立并改善了两大主要的公交基础设施，即：公交线路网络和中央公交专用车道。

重新设计公交线路网络，将市区所有公交线路全部进行整合。如今，公交服务分为4类，为便于区分，分别以不同颜色来识别。红色市郊快线公共汽车将各卫星城之间、卫星城和首尔市连接在一起。蓝色干线公共汽车则在首尔市内的各区域中心之间或沿着主干运营。绿色支线公共汽车包括社区公交车，负责提供区间服务，将乘客运至地铁站和快速公交车站。黄色环状绕行的公共汽车则在市区中心提供区间服务。为了让乘客易于找到公交车的始发站和终点站，首尔市还对公交线路进行了重新编号。

改革前，公交专用车道是沿着路边右侧设立的。这在交通堵塞的情况下，特别是在路口右转的车辆依然对公交车产生很大的干扰。现在，首尔一改往日做法，采用中央公交专用车道。首尔还投入了大量精力将公交专用车道从219公里延长到294公里。2006年，中央公交专用车道行驶线路有6条走廊(全长58公里)。在成功建造中央公交专用车道的过程中，首尔市将打造一个快速公交系统(Bus Rapid Transit，BRT) 网络。具有高质量的岛式中央公交车站、路口快速公交信号优先、乘客和运营实时信息系统以及现代化水平的全新公交车辆，这些特征对该系统的成功至关重要。改革的成效显著，目前公交平均行驶速度最高已提高了20%。

新系统将公交服务和地铁服务进行整合，并统一收费。原有收费系统采用单一票价，短距离乘客需要支付较多费用，而新收费系统则取决于交通工具和出行的总距离。对于进出首尔市区的乘客，车费仅按出行总距离收取，而不按乘坐的交通工具收费。在首尔市内，公交服务在前10 公里内的单一票制为800韩元，然后每5公里增加100韩元。基本收费制度还包括免费换乘4 次，既适用于公交也适用于地铁。乘客可以选择用智能卡或现金支付，但用现金支付的乘客不享受免费换乘的优惠，而且无论乘坐何种交通工具，还需比用智能卡多付100 韩元。

按距离收费的票制取代了以前的单一票价制度，包括30分钟内免费换乘。公交和地铁之间免费换乘的方式极为有效，大幅度提高了公交乘客的人数。对改革前与改革后的票制和票价进行了比较。智能卡的引入使支付更为方便，使用智能卡可带来的多种优惠也能吸引乘客办理。由于每次乘坐成本的减少(由0.674美元减少到0.632美元)，以及随着“地铁月票”的普及，乘客的交通费用支出明显降低。新收费系统大大促进了服务水平的提高，乘客人数有了显著增加。

为了加强对公交运营的有效管理，首尔已建立了一套公交管理系统(BMS)。这一系统将交通运营与信息服务(TOPIS)融为一体，可提供交通信息数据，这些数据可以上载到市区各个交通网点。这一系统还将智能交通系统技术和全球定位系统技术结合起来，确定公交车所在位置，控制班次表，还可以通过互联网、手机以及掌中宝（PDA)向乘客提供公交信息。这类信息有助于进行调研，并为制定决策提供辅助材料。

首尔新的公交系统在2004年7月1日开始投入运营后，由于采取了免费换乘，普通公交和地铁的乘客都有所增加。与公交车有关的交通事故在新的公交系统运营后下降了26.9％。在首尔三条主要交通走廊实施公交专用道以来，在公交专用道内运行的公交车平均速度提高了33%。同时，由于公交车和其他机动车相互干扰减少，相毗邻的车道上机动车运行速度也有所提高。

交通规划是城市总体规划的重要组成部分。合肥市政府要在对交通现状、需求和发展前景进行充分调查研究的基础上，根据城市总体规划，以公共交通为核心，通过编制实施城市综合交通体系规划、公共交通专项规划和轨道交通建设规划，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式。城市交通规划要与城市总体布局和人口产业分布相协调，确定发展战略目标、任务、有关技术和经济政策；综合考虑各种交通方式、换乘枢纽配置，以及与对外交通的衔接，重点确定公共交通结构、线网分布、场站布局、用地规模、建设计划等。

要从实际出发，借鉴国内外优先发展公共交通的成功经验，从规划、建设、管理等方面，加快建立确保公共交通优先发展的法律法规体系。2004年10月27日，合肥市人大常委会通过了《合肥市城市公共汽车客运管理条例》。明确规定：合肥市公共汽车客运应当“遵循科学规划、优先发展、特许经营、依法管理、有序竞争、服务群众的原则。鼓励在城市公共汽车客运行业应用先进科学技术和管理方法、使用清洁能源”。同时，要健全场站建设、车辆配备与更新、设施装备、服务质量等方面的技术标准体系。目前，关键的是相关政府主管部门抓好落实，进一步强化法律法规和标准的指导作用，促进城市公共交通健康有序发展。

合肥市政府规划部门、建设部门要按照城市公共交通规划要求，将公共交通场站和配套设施纳入城市旧城改造和新城建设计划；将公共交通场站作为新建居住小区、开发区、大型公共活动场所等工程项目配套建设的一项内容，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。已投入使用的公共交通场站设施，不得随意改变用途。对符合公共交通车辆通行条件的居住区，应设置公共交通线路及相应的站点。在城市主要交通干道上，加快公交停靠站的改造，大力建设港湾式停靠站，配套完善站台、候车亭等设施。

交通换乘枢纽中心是一体化交通系统的关键环节。合肥市要在人流密集的中心地段、城市环线节点大力建设公共交通换乘枢纽中心，引入各种交通方式，实现公共汽车、大容量快速公共汽车、轨道交通之间的方便快捷换乘，以及城市交通与铁路、公路、民航等对外交通之间的有效衔接。换乘枢纽中心要配套建设机动车、非机动车停车场，配备相应的指向标识、线路图、时刻表、换乘指南等服务设施，方便群众使用。

5、加快技术进步，推动公交智能化建设，提高公交管理调度及运营水平

积极利用高新技术，改造传统的公共交通系统，以信息化为基础，促进乘客、车辆、场站设施以及交通环境等要素之间的良性互动，推动智能公共交通系统建设，加强对运营车辆的指挥调度，提高运营效率。智能公共交通系统包括智能调度系统、营运服务、营运核算、车辆停置管理、车辆安全管理、车辆维修管理等，其中最为重要的是智能调度系统。智能调度系统充分运用信息技术，建立电脑营运管理系统和连接各停车场站的智能终端信息网络，通过GPS全球定位功能全程跟踪记录每台营运车辆，实时传递公交车辆运行时的各种信息，如道路堵塞、交通事故等，设计出最合理的运营方案，一旦影响市民乘车，可以及时采取措施调配车辆解决问题。通过公交智能化可以合理有效利用城市公共交通资源，提高公交服务质量，管理上可以灵活调度，并能消除一些安全隐患。

城市公共交通的投入要坚持以政府投入为主。政府应将公共交通投入纳入公共财政支出体系。合肥市政府加大应对城市公共交通事业的资金投入力度，要对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设，以及车辆和设施装备的配置、更新给予必要的资金和政策扶持。城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设，并向公共交通倾斜。具体而言，应做好以下几个方面：

场站建设资金根据国家“公交优先”政策，合肥市财政应该将公交停保场等基础设施建设列入年度政府投资计划，安排专项资金予以补贴。

公交是城市的“窗口”，也是城市的“名片”，其车容车貌体现合肥城市的形象。公交营运车辆的更新和投入首先由公交企业的车辆折旧基金解决。车辆折旧基金不足更新或需要增加投入的，可以由政府采购以实物资产方式进行投入，或者由公交企业融资、政府给予贴息方式进行解决。

城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，其用地符合《划拨用地目录》的，应该以划拨方式供地。不得随意挤占公共交通设施用地或改变土地用途。

合肥市政府要加大对公共交通行业的科研投入，实现公共交通优先发展的科技支撑。要对公共交通规划理论与方法、综合交通枢纽设计、公共交通优先的道路网利用和信号系统、综合交通信息平台、车辆智能化和安全性有关标准等组织立项，加大科研力度。要积极推广应用先进科技成果，满足优先发展公共交通的技术需要。公共交通企业要加大对企业管理系统的科技投入，提高运营组织水平。为增加合肥公交科技含量，适应省会城市不断发展的需要，公交企业实施智能调度系统、BRT快速交通等增加的支出要由政府进行专项拔款投入

城市公共交通是公益性事业，是城市交通的主要载体，要发挥客运价格的导向和杠杆作用，继续保持低票价和低成本的优势，必须实行低票价政策，以最大限度吸引客流，提高城市公共交通工具的利用效率。各种城市公共交通方式之间也要建立合理比价关系，实现优势互补，提高整个城市公共交通系统的运行效率。

（2)要按照《价格法》等有关法律、法规的规定，建立健全城市公共交通票价管理机制。

要充分了解市民对公交的需求,了解市民对价格变动的承受能力。在兼顾城市公共交通企业的经济效益和社会效益的同时，充分考虑城市公共交通企业经营成本和居民承受能力，科学核定城市公共交通票价。要进一步完善城市公共交通票价听证制度，提高票价制定的科学性和透明度，加强社会监督。科学的价格听证程序、公共参与机制以及行为调查方法等是政府实施责任的方法。价格听证实施过程中要增强公开性和代表性。政府要从公共福利最大化的角度协调各利益主体的关系。

充分开发和挖掘公交市场潜力,树立市场营销的思想,不断创新和开发公交新产品,满足市场需求。为了缓解公共交通的供给不足，提高公共交通服务质量，应该实行分层次差别定价，以提高效率。目前，合肥市居民收入增长较快，一部分居民拥有较高的收入和消费能力，对公共交通的服务质量有更高的要求。而目前公共交通的乘车舒适度、乘车环境、乘车速度等服务质量难以满足这部分群体的实际需求，会导致一部分人放弃公共交通，转而购置私人汽车出行。因此，应该根据市场细分原则，提供一部分较高档次的公共交通服务，例如提高公交车辆档次，增加空调车的数量等。这部分公共交通服务是私人产品性质，不具有公共产品属性，政府不予补贴，公交企业可以根据市场机制相应适当提高票价。

同时，合肥市广大中低收入人群收入水平较低，大部分人还难以承受较高的公交票价，政府和公交企业应重点做好对中低收入人群的服务。因此，政府应当规定同一条公交线路上运营的空调车等高档车辆的最高比例，使高档车辆只占据较小份额，建议最高不超过30％。

2、区别普遍服务成本和企业经营成本,明确普遍服务成本由财政补偿,经营成本由价格补偿

城市公交属于公共基础产业, 承担普遍服务职能,政府应当承担普遍服务成本, 公交票价的政策取向不应以减少乃至取消政府财政补贴为目的。经营性成本应通过价格补偿, 改革以前按企业综合成本定价的办法, 建立定价成本审核和成本约束机制, 改按合理运输成本定价。要剔除企业非经营性支出和非运输支出,对企业兴办的广告公司、外售配件、对外修理等三产以及福利事业等支出, 从定价成本中剥离;将利用站牌、车辆等载体取得的广告收入等, 合理抵补运营成本支出。实行成本定期审核制度, 定期对成本构成以及成本的合理性进行评审, 以确保经营成本的合理性。

综合运用微观定价理论和宏观定价理论,兼顾经济效益和社会效益,在满足社会贡献效益的前提下,以成本定价为基础重新调整票价。

微观经济定价理论认为:补贴政策会涣散企业追求微观经济效益的动因,导致企业经营管理低效率, 造成过量投资和资源配置的扭曲,所以这种观点主张公交企业应自负盈亏。

宏观经济定价理论认为:运输价格应以宏观效益为主制定目标,应以低廉的收费, 甚至不惜亏本,以体现社会福利性, 线路越多交通越方便,在宏观上对社会贡献就越大。至于运输的亏损,可以通过政府补贴的方式弥补。

为了促使企业不断地改进技术、加强管理,以降低企业的生产成本, 我们可以根据合肥市的具体情况建立公交票价定价模型。具体构成是:社会平均生产成本+税费+合理利润。因此,公交定价的初始定价模型为:P=C*(1+R)+T+V

其中: P为政府规定的最高限价；C为社会平均生产成本；R为成本利润率；T为相关税费；V为考虑供求、政策等因素的调整额度,此额度既可以是正值也可以是负值。

其中:P′为调整价格；P为调整前价格；PI为价格指数；X为公用事业劳动生产率的提高幅度；α、1-α分别为CPI和WI的权重(0<α<1,CPI为消费物价指数,WI为工资价格指数)。

对城市公交企业给予相应的政策性补贴，首先要区分公益性客运服务与经营性客运服务，使得政策性补贴有的放矢：既能提高有限的城市交通资源效益优化度，又能促进城市公共交通企业的效率。

确定政策性不同的范围主要考虑这两方面内容：一是票价是否能按成本还原来经营客运服务；二是是否为城市政府指令和要求开辟、延伸的路线。具体步骤如图2所示：

要对公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价，合理界定和计算政策性亏损，设定政策性补贴考核指标。这样一方面可以明确政策性亏损的额度，另一方面可以促进城市公交企业加强经营管理。有了这些指标，就可以确定合理的亏损了：如果公交企业的亏损超过了由这些指标所确定的合理的亏损额，说明公交企业需要进一步强化经营管理，而且政府对超出合理的亏损额的那部分亏损不应给予补贴；如果公交企业的亏损额远远低于由这些指标确定的合理的亏损额，说明城市公交企业的经营效益与社会效益都不错，达到了国有资产保值、增值的要求，应对公交企业给予必要的奖励。

政策性补贴考核指标的内容应包括合理的成本考核和服务质量考核两方面。成本考核指标方面, 可用人车比和单车运营成本作为成本考核的主体。人车比反映公交企业的竞争力、技术水平及管理效率,人车比降低可节约企业人工成本,目前国内外部分城市人车比状况如表4所示:

资料来源：杨则海城市公共交通的二重性与补贴机制研究城市公共交通2000.4

对单车运营成本考核可核定单车各项成本费用, 超出定额消耗部分由企业自负。上述两方面结合起来即可作为成本考核指标体系。

对服务质量的考核指标可采用客位公里、人公里。采用客位公里可反映公交车辆实际运行状况,人公里可反映车辆运营及满载率情况。上述指标将人和车结合起来实际构成了对公交企业经济效益与社会效益进行综合考核的指标体系。

政府补贴数要与载客量成正相关。在合理计算出公交单位成本与票价的差额的基础上，政府补贴应该根据车辆运行载客量进行补贴。2006年以来，合肥公交已完全实现公交乘车“一卡通”，合肥市本地居民乘车大多使用公交IC卡，目前已经可以根据刷卡次数计算乘客数和相应的政府补贴数。这种补贴方式有利于鼓励公交企业之间开展有效竞争，提高运营效率。运营效率越高，企业获得的利益就越多，避免了平均主义补贴方式造成的无效局面。

同时，政府补贴数还要与公交线路运营数、公交运营车辆数挂钩。目前，公交企业为了提高经济利益，重视热门线路，不愿在偏远市区运营公交线路，为提高车辆利用率而不愿增加公交车辆，致使上下班高峰期乘车十分拥挤，乘客乘车舒适度很低。为了解决这些问题，政府可以用政府补贴这种经济杠杆来鼓励公交企业增开线路，增加运营车辆，促使公交企业统筹兼顾热门、一般、冷僻的公交线路，增加营运车辆，缓解乘客乘车拥挤度。

4、对公共交通企业承担社会福利（包括老年人、残疾人、军人免费乘车，学生优惠乘车等）和完成政府指令性任务所增加的支出，定期进行专项经济补偿。

对于优惠和免费乘车群体给公交企业所形成的主营收益减少额，政府可以根据公交IC卡计费系统准确统计结果，按月或季度进行计算，定期给予公交必要的经济补偿。

要通过科学论证，在合肥市区一些主要交通干道合理设置公共交通专用道、公共交通优先车道、单向优先专用线等，调整公共交通车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，提高公共交通车辆运营速度和道路资源利用率。公共交通优先车道要配套设置清晰、直观的标志标线等标识系统，使公共交通流与其他交通流明确区分，确保公共交通车辆的优先或专用路权。要通过合理配置公共交通车辆感应信号系统，调整交叉口信号周期、信号相位，设置公共交通车辆专用信号等措施，实行公交信号优先，减少公共交通车辆在道路交叉口的停留时间，保证道路优先通行权。

合肥市政府应建立公共交通优先车道监控系统，加强优先车道和优先通行信号系统管理，对占用公共汽车专用道、干扰公共交通车辆优先通行的社会车辆依法查处，保证公共交通车辆对优先车道的使用权和优先通行信号系统的正常运转，提高公共交通车辆的运行速度和准点率。

BRT系统是利用先进的公交车辆，在公共交通专用道路空间上进行运营，从而保持轨道交通特性且具备普通公交灵活性的一种便利、快速的公共交通方式。BRT系统是将道路、车站与交通枢纽、车辆、线路、收费系统和运营保障体系等因素有机综合的一种公交模式。由于它具有便捷、舒适、高效和成本低等特点，已成为当前国际上成功推广的一种公交模式。由于其投资及运营成本明显低于轨道交通，但运营和使用效果接近轨道交通，被称为使用公交车的路面“地铁”。

据测算，每公里的BRT系统只需投资1000—2000万元，而每公里的地铁和轻轨建设成本分别在4—5亿元和1—2亿元。北京市BRT系统单车日客运量是普通公交的2.6倍，单车日行程是普通公交的1.7倍，全程运行时间由开通前的约70分钟降到目前的约40 钟，节省约30分钟，尤其在早高峰和晚高峰时段，优势更为突出。特别是BRT系统通车以后撤销了7条公交线路、200辆公交车，实际上达到了节能减排的作用。这一切都是由于BRT系统路权优先起到重要支持作用，将来随着BRT线路的增多并与轨道交通形成快速公交网络，大众公交出行的经济和社会效益就会充分体现出来，必定会吸引一部分私人汽车主出行，缓解道路交通拥堵。

当前，国内某些城市BRT系统建设和运营中存在着一个突出问题，就是路权专有和占用大量的道路资源而受到争议，不少群众和驾驶员认为在本来就车满为患的道路上，还要划出专用车道供BRT车辆运行，BRT系统也不是一辆接一辆，经常闲置，因此其他车辆享有的路权就少了。

因此，BRT系统应该发挥衔接、补充和疏散功能。需要注意的是，应结合合肥城市道路网络改造，建设BRT系统应尽可能地结合合肥市道路的实际情况来规划建设，因地制宜发展BRT系统。要在做好建设规划的基础上，处理好与其他公共交通方式的衔接和配合。根据目前合肥市的道路交通实际，BRT系统的物理封闭不一定用隔离墩而可以采取其他方式，例如采取部分开放的方式，可以考虑其他公交车辆在特定的环节进入，尤其是换乘点上，供BRT系统和其他公交车的乘客便于换乘。由于BRT系统路权专有的特性，决定了它不应该修建在闹市区，而应该主要建设在连接城市副中心的道路上。中心市区繁华地段的客流的运输最好还是采用地铁方式。

城市轨道交通主要包括地铁和轻轨。轨道交通特别是运力最强的地铁系统，其运输量是地面公交系统的7至10倍，对于缓解城市交通拥堵问题起着十分重要的作用。2007年11月，国家公布了《综合交通网中长期发展规划》，把合肥列入全国性综合交通枢纽城市，该规划要求综合交通枢纽城市的公路、铁路、机场等客运枢纽必须建立与其吞吐能力相适应的旅客集散中转系统，并与城市轨道、公交等各种交通方式合理衔接，以实现交通一体化。这一要求明确了合肥市尽快上马轨道交通的必要性。合宁、合武快速铁路即将开通，合肥市交通流量将大大增加。目前，合肥市正在开展建设现代化滨湖大城市，其城市框架就是“141战略”，即一个主城区，东西南北四个组团，再加上滨湖新区。为了实现这一战略，并能避免“摊大饼”式的盲目扩张，四个组团和滨湖新区不需要在地理上与主城区融为一体，而是可以通过与轨道交通规划的合理衔接，实现新区的建设和发展。

轨道交通建设要坚持量力而行、有序发展的方针，与城市规模和经济发展水平相适应。项目建设要严格按照城市轨道交通建设规划组织实施。轨道交通的建设和运营成本不能完全通过车票收入来平衡，要积极探索改革建设、运营和投融资体制，增加投入，促进轨道交通健康发展。

要正确处理好超前规划与适时建设的关系。城市的健康发展要坚持科学规划、合理布局。一个好的轨道交通规划不仅可以有效缓解城市交通压力，降低城市整体运行成本，而且还可以引导城市合理布局，促进城市经济和社会和谐发展。发展轨道交通是一个复杂的系统工程，涉及到城市经济社会发展水平、土地利用、政府和管理财力等多个方面，必须要有前瞻性和战略性，提前做好规划。在具体实施时又必须把握好时机，要根据经济社会发展需要、交通需求和财力等，因时制宜，因地制宜，量力而行进行建设，最大限度地满足广大人民群众和城市发展的需要。

要正确处理好轨道交通在城市中心区与郊区发展的关系。现阶段发展城市轨道交通最迫切的任务是疏解城市中心区的交通压力，满足人口稠密区人员流动的需要。目前，国内不少城市都已经编制了城市轨道交通路网规划，但据了解，其城市中心区的密度比较低，甚至一些城市中心区线路网密度只有国外发达城市的1/2。笔者并不反对在郊区修建城市轨道交通，关键的是要有轻重缓急的安排，优先解决好当前城市中心区紧迫的交通出行问题。要注重当前、立足长远，统筹考虑城市中心区与郊区的发展关系。在具体建设方式和步骤上，建议先在主城区建设地铁，后在新城区建设轻轨。合肥可以先期规划建设贯穿老城区的地铁系统，再向新城区逐步延伸轻轨交通。

3、统筹兼顾、正确处理发展BRT系统、轨道交通、普通公交的关系

（1）城市快速轨道交通的骨干作用表现在城市中心区，BRT系统的骨干作用体现在城市外围区，因此在功能上这两个系统具有各自的分工，在时间上也可以是不冲突甚至是相互补充的。

（2）由于BRT系统具有投资小、建设快、运营成本低的优点，结合目前合肥市财政收入和居民承受能力，建议近期优先建设BRT系统，以满足中心市区与周边副中心的交通连接；同时，在市中心规划建设地铁，满足中心城区人流的疏散。

（3）要做好轨道交通与BRT系统、普通公交的衔接。鉴于目前合肥市经济发展状况，地铁应该集中在中心城区建设，尽快提高线路密度。可以考虑把居民运出中心市区后，转由BRT系统、普通公交换乘运输。

（4）目前，受合肥市经济发展状况和居民收入水平制约，BRT系统与轨道交通的票价较高，其主要潜在客户群应该是中高收入者。因此，BRT系统与轨道交通应该做到快速、准时、舒适，尽最大限度吸引中高收入者，把原本使用和打算购买私人汽车的群体引导到公共交通上来，以减少私人汽车的增长幅度和使用频率，提高公共交通车辆对道路资源的占用率。同时，现阶段还要保证普通公交在公共交通中主体地位，防止在发展BRT系统与轨道交通的同时减少对普通公交的投入，确保满足中低收入居民乘坐普通公交的需要。

公交优先不能忽视对私人机动车交通出行的抑制，大城市的交通拥挤问题直接来自过多的机动车辆。解决交通拥挤问题，必须加强交通需求管理，对机动车的拥有和使用加以合理抑制，这是与公交优先并重的战略。

经验表明，汽车数量的高速增长不仅带来一系列交通问题，而且成为城市大气环境污染的首要原因，并相应带来严重经济损失和社会代价。据欧盟委员会的研究，道路堵塞在欧盟国家造成的损失可达GDP总量的2%。2006年，北京市机动车保有量已达287.6万辆，其中私人机动车206.5万辆。2007年5月26日，北京机动车保有量突破300万辆，每天新上路车辆约1000辆。按此增长速度，预计2008年北京的机动车保有量将达到350万辆左右。而目前香港机动车总数仅在60万辆左右。

为了限制私人小汽车拥有量，一些国家和城市通过车辆年度配额和拥车证等经济和行政措施来控制机动车的数量，其中最为典型的是新加坡。新加坡车辆数年度配额制度实施于1990 年，每年根据交通网络的通行能力制订本年度的小汽车增量的配额，然后通过公开招标，由居民竞买“拥车权”，并且拥车证有有效年限，超过有效年限后必须重新竞买。1994年，上海市开始实行车牌拍卖制度。私家车牌照拍卖价从数千元起一路攀升，至2007年12月拍卖价为56042元。2007年，上海市拍卖私车牌照77500个，收入超过37亿元。实施配额和牌照竞标，增加了购车成本，从而遏制了私人汽车数量的增长。目前，上海的私人小汽车拥有量仅为北京私人小汽车数量的1／5左右。上海现行私人车牌排卖政策是用市场化手段配置短缺资源，此举对缓解城市交通压力、促进节能减排起到了积极作用，同时，拍卖私家车牌的收入可以用于公共交通方面的投入。

通过配额或牌照竞标限制小汽车的拥有也存在一些问题。一是我国将汽车产业定位于支柱产业，而汽车产业的发展相当一部分是通过国内市场拉动的。二是对于新加坡这样的城市国家实施这项制度有其便利条件，而我国的各大城市难以对外埠车辆实施配额和竞标政策，若辅以其他限制外埠车辆的政策，则又会出现地方保护的不当现象。但是，权衡利弊得失，笔者认为合理限制私人小汽车拥有量的政策利大于弊，将对于国家可持续发展，建设资源节约型、环境友好型社会做出有力贡献。

造成交通拥挤的原因中，机动车的使用比机动车的拥有更为重要。同样的机动车数量，平均出行距离相同，每天使用4次比每天使用2次，表现出来的道路交通流量大不相同。前者是后者的两倍。同理，同样的机动车数量。每天使用次数相同，而平均出行距离不同，体现到道路交通流量也大不相同。因此，正确认识机动车保有与使用的关系，积极引导小汽车的合理使用，可以缓解交通拥挤。当前，国内外限制私人小汽车的使用的政策措施主要有两类：

主要是机动车单双号限行。2007年8月17日至20日，“好运北京”奥运测试赛期间，北京全市范围内实行机动车单双号限行。四天里，在累计减少500万辆机动车出行的前提下，北京市区与机动车排放直接相关的污染物比交通限行前一天下降15%至20% ，北京市主要环路、高速路和各主要大街路口的交通流量都非常正常，拥堵报警和事故报警都大幅度下降。老百姓也切实感受到了“天蓝路通人心畅”。

A．对在拥挤路段或拥挤区域行驶的汽车收取拥挤费用。以抑制交通需求的增长，有效改善交通状况，缓解道路拥堵。伦敦市从2003年2月开始实施拥挤收费。该政策在减少交通总量和缓解交通拥堵方面发挥了很大作用。方案实施后，收费区域拥挤减少40%，区内交通量减少16%，排队减少20%～30%，车速提高37%，公交出行比例增加，公交营运速度和可靠性提高。

B、通过停车设施供应和停车收费管理，控制中心城区汽车交通量。一是通过城市中心区限制停车泊位供给来控制进入中心区的机动车数量。这是欧洲城市普遍采取的限制小汽车交通量的有效措施。二是城市中心区收取高额停车费，并严惩违章停车，目的是增加以中心区为出行终点的小汽车出行费用，减少该地区的小汽车交通量。

C．实施燃油税。燃油税体现了道路使用者付费的原则，支付的燃油税总额随着机动车的出行距离而增加。欧盟国家的燃油税普遍较高，有的高达200%以上。实施燃油税，通过增加小汽车交通的出行成本可以有效抑制小汽车的滥用，同时也鼓励排量小、占地少的小型汽车的购买和使用。因此。燃油税制度可以产生抑制私人交通发展，增加公共交通利用率的效果，有效扭转城市交通中私人交通与公共交通比例不合理的状况，促使城市出行结构模式趋向合理化。同时燃油税制度对于交通节能、减少交通环境污染也有显著效果。

（1）非公交车辆限量上牌。合肥市政府主管部门应根据城市道路和交通发展的实际，测算出合肥市区道路车辆的适合承载量，在此基础上确定每年增加的机动车数量。私人非营运实行牌照拍卖制度，限量发放。省、市、区三级政府部门也应合理确定公务用车数，政府公务用车根据有关主管部门核定的车辆编制计划上牌。

（2）适时推行非公交车辆单双号限行政策。除警车、消防车、救护车等特殊公共利益用车以外，其余非公交车辆实行单双号限行。

（3）提高城市中心区域小汽车停车位收费标准，严惩违章停车。

（4）大力开展倡导绿色出行等宣传教育活动。全面落实优先发展公共交通战略是一个由观念推广到行为改变的过程，更是一个全民参与的长期过程。开展“中国城市公共交通周及无车日活动”是落实优先发展城市公共交通战略的重要举措，对于宣传公交优先、绿色出行有着重要意义。合肥市应该结合此项活动，充分发挥新闻媒体的正确舆论导向作用，大力宣传公交优先的意义，提高广大市民绿色出行的意识，促进合肥市城市交通可持续发展。

目前，建设资源节约型、环境友好型社会的发展理念已经逐渐深入人心，优先发展公共交通已经逐步成为国际国内城市交通发展的共识。合肥市应该在充分借鉴国内外城市优先发展公共交通的成功经验的基础上，结合合肥城市发展实际情况，尽快推出优先发展城市公共交通的一系列政策措施，并抓好落实。同时，做好相关配套工作，逐步完善城市公共交通体系。

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