扩招的是是非非

本专栏上周从经济角度谈教育。主要看法是，涉及十几亿人口的教育是一项庞大的事业，非分开来处理不可。在政府的法定义务教育责任还没有落实的情况下，财政性教育开支应集中于义务教育。

对“非义务教育”，政府既然不可能包办，就应该向开放的产业学习，放松行政垄断，引入市场机制，动员更多的社会资源投入，以满足人民日益增长的需要。

从这点出发，我对1999年以来我国的高校扩招，有肯定，也有批评。我认为值得肯定的地方，在于“扩招”的建议者和决策者不但看到了社会对高等教育的巨大需求，而且看得很准，并果断采取措施扩大供给。要批评的是，扩招仍然靠行政主导的体制推动，顾到了量，就顾不到质和结构，非要由市场来教训一下，才能再做调整。这样有褒有贬，结论是什么呢？结论就是再也不能靠行政机制来扩大教育服务了。

先从肯定的方面讲起吧。1998年全国应届高中毕业生521万，高校本专科共招生208.5万，也就是高中毕业生进入大学的占40％。考虑到我国的高中普及率本来就不高，全部适龄青年能够进入大学的比率——“高等教育毛入学率”——只不过9.1％。

以百人之众夺取9个机会，不消说竞争的激烈。我知道的经济学家中，惟有阿尔钦（A. Alchian）说得最到位——竞争是歧视的同义词。是的，竞争要分胜负，而每一种决定胜负的准则，无非是一套歧视的准则。如果“衣帽取人”是穿着华贵的歧视衣衫褴褛的，那么“分数取人”就是高分的歧视低分的。说竞争激烈就是说歧视严重，两者怎么样也是一回事。

拿我辈对高考的感受来阐释一下。1966年5月，我临近初中毕业。突然有一天大喇叭里宣布，所有升学考试一律停止。记得当时教室里一片欢呼——升学竞争终结了！那年月的升学，分数是关键。不过分数之外，还要看家庭出身和本人政治表现。就是说，是几种竞争准则并用，且可以互相折换——阁下出身不好吗？那你的功课就要特别优秀才有出线的希望。

过了好几年，毛主席才宣布“大学还是要办的”。那是文革高潮，不可能再用高考的办法。竞争依然，只是竞争的准则不再是“考试”加政审，而改为“推荐”。在推荐制下，文化高低没关系，但要由掌握推荐权和录取权的人“自由裁量”来决定谁有资格读大学。这套“比赛”反复进行的结果，一是出了几位“白卷英雄”，再就是后来连老外都知道的“关系（guanxi）”成了人际竞争的关键。“走后门”的泛滥成灾，应该就是从那时候开始的。

邓小平主政后恢复了高考。分数挂帅卷土重来，家庭成分和空喊政治口号再不那么重要。“关系”固然挥之不去，不过一般排在分数之后——在同等分数线内，批条子和打招呼之类才有优先权。学生本人及其家庭的经济能力无足轻重，因为上大学国家包办，虽然收入差别对学生生活的影响一直存在。

我是1978年从黑龙江农场考入大学的。若问高考是否公平，个人的看法当然比“推荐”制好过十万八千里，因为若论搞关系，自己胜出的机会等于零。但是分数竞争也就是分数歧视。回想我们那个农场同年参加高考的有800多人，考到山海关以内的只有2个。高分真的就一定优秀？只有天知道。记得有一位中学时代的好友，当年学习成绩很好，也是一起下乡、一起复习备考的，只差2分就名落孙山！问他分数取人如何，到今天还是气不打一处来。怪谁呢？那一年被文革耽误的12届学生一起参考，“毛入学率”应该还不到2％。

回头说1998年，那平均100个适龄人口中不能进入大学的91位青年及其家庭，或平均100位高中毕业生中的60位落第学生及其家庭，他们究竟怎样看“高考”？要知道，此时距恢复高考已经整整21年，不得大学之门而入的年轻人连同其家庭人口，累计起来的总数该有好几亿！国民经济连年高速增长，城乡居民家庭的收入平均也增加了不少。消费品和服务的升级换代，早已蔚然成风。为什么偏偏就是这个高等教育，门面还是如此狭小，门槛还是如此之高？

教育包括非义务的高等教育，向来都是国家包办。举凡学校设立、学科和课程设置，考试科目、招生人数、录取分数和学位颁发，一切都在行政掌握中。因此，解铃还须系铃人，对高教严重不能满足社会需要的社会压力，当然就冲着政府而去。人们有理由问：为什么我国的“毛入学率”比发展中国家的平均水平还要低一大截？为什么政府就不能多开办一些大学，扩大现有大学教育的规模？

应答的困难不少。比较明显的，是国家财力不足。据说培养1个大学生的平均年度成本是10000人民币以上。仅此一项，“毛入学率”每提高1个百分点，就要增加财力20多亿。早在1986年就立法规定为政府责任的全民义务教育，到1998年还在很大范围和程度上靠农民负担，财政预算怎么可能大手给高教拨款？至于为什么教育开支在整个财政预算盘子里的比重总是偏低，为什么讲了那么多年教育重要、政府盖了那么多楼、买了那么多车之后还是偏低，那就该问问决定国家财力分配的衮衮诸公了。

教育远远不能满足人民的需要，政府统管教育又囊中羞涩，怎么办？历史搭就了这样一个难题平台，单等一位经济学家出场。他叫汤敏，当时在亚洲开发银行总部工作。像许多炎黄子孙一样，汤敏当然关心国家的经济建设。根据他最近的陈述，“当时和议了一下”就决定给中国政府上书建言。汤敏上书的中心政策主张，就是“高校扩招”。

认识汤敏夫妇很久了，是朋友中最温文尔雅的两位。还知道汤敏和茅于轼老师一起，自己掏钱在河北农村试办农民小额信贷的实验，又在北京为进城农民工开办训练学校。真的很佩服，因为自己就做不到。当时拜读汤兄的扩招大文，认为他眼光了得。说起来满世界都是货物等着人来买，“买方市场”云云，偏偏就是那么几个领域——首当其冲的包括教育——依然还是千军万马过独木桥，多少人打破脑袋还是一位难求。人们对这样的现象熟视无睹，惟独汤敏清楚明白地指来：教育是可以通过政策调整迅速扩大规模的。从大处着眼，汤敏的扩招建议实在点中问题的要害：统管教育的政府怎么可以安之若素，对人民要求更多受教育机会的正当诉求置若罔闻？

扩招的是是非非（下）

周其仁

汤敏扩招主张的立论基础是扩大内需。当时的背景，是中国经济出现了通缩，政府的宏观调控重点从多年压制过热转为著名的“确保GDP年度增长率不低于8％”。这个背景，使基于刺激内需的扩招建议很快引起决策层重视，并迅速变成政策和政府行动。

回头看，我认为汤敏不会看不到教育需求与经济短期波动的关系并不大——不是说因为出现了通缩才要扩招，一旦通缩结束就不再需要了。问题是，向政府建言，就不能不从其决策的优先顺序出发。倘若主政的被火烧眉毛的急迫问题所困，建言的却从百年、千年大计谈起，又怎么谈得拢？因此汤敏当年把经济账算来算去，落脚点总是扩招对内需的刺激性影响。不少朋友记住了其中最传神的几句话，更有媒体给汤敏带上了“教育产业化之父”的桂冠，应该都是由此而来。

其实，真正要反省的是，为什么扩大高教招生这样“非义务教育”范畴内的问题，非要向连义务教育也没有完全办好的行政权力中心建言不可？要是政府财力真有余地，应该先把1986年立法的九年义务教育的责任担起来才对；要是行政财力没有余地，扩招建言还有什么意义？这样一路问下去，才知道答案就是本专栏上期讲过的那句话——无论政府实际承担着多少办教育的义务，“一切教育事务都在行政掌握之中”。在此约束下，倘若说不动政府，就是对教育潜在需求看得再准，又有何用？

从这点看，汤敏以急迫问题入手建言扩招，实在非常见效。据说早有教育专家主张扩大高教规模，但真正被政府接受、并迅速组织全国实施的，还是经济学家以内需立论的扩招建议。看看结果吧：仅1999－2001三年之间，全国累计净增本专科招生数491万人，高等学校在校生总规模从1998年的643万增加到2001年的1214万人，净增571万人。要不是说动了政府，三数年间就扩大高校学生几百万人，是不可想象的。

政府出手就见效，靠的是行政动员资源的机制。首先是计划目标一再加码。本来国家计划到2010年全国的高校入学率达到15％（见1998《面向21世纪教育振兴行动计划》），可是仅仅3年之后，于2001年初公布的《教育事业发展十五计划》，就要求提前5年完成上述目标。同一年，“根据1999～2001年扩招的实际和2002年高校招生计划推算，原计划于2005年全国高校在校生总规模达到1600万人、毛入学率达到15%的目标将再提前3年，于2002年内实现。” （见上海市教科院发展研究中心：“中国高校扩招三年大盘点”，刊《教育发展研究》2002.9）

其次，政府的高教投资大幅度增加。自1999年起3年内，国家破天荒安排70多亿国债资金投向高教，加上银行配套资金，总数高达百多亿的“债权融资”流向了高校。此外，财政性高教拨款也从1998年的342.6亿元增加到2001年的613.3亿元，增幅高达80%。

最具特色的，则是扩招授予“学校自筹收入”以更广泛的合法性。据教育部门统计，2001年全国高校自筹收入553.3亿元，是1998年202.2亿的2.7倍；其中，2001年由学生缴付的“学杂费”（298.7亿）是1998年（73.1亿）的4.1倍。在全部高教经费中，2001年学校自筹部分已达47％。从增量看，2001年比1998年新增的621.8亿元高教经费中，学校自筹部分占56％，其中学杂费占36％。

这就带出对扩招的批评。首当其冲的是政府处理义务教育与高等教育之间的责任发生了某种矛盾和冲突。在政府财力尚不能保证最起码的九年义务教育的条件下，数百亿财政性资金被用于高校扩招，究竟是不是合乎“公平”准则？对此我真的不懂。但从经济角度看，扩招给一部分社会成员带来的“福利”，终究要以另外一部分成员自己负担义务教育的成本为代价，却是千真万确的。至于拨付给高校的财经性经费利用得究竟如何，国家审计长前年对高校的审计报告言犹在耳，不提也就罢了。反正没有人天真地以为，国家花在高校的每一分钱都与“教育”息息相关。

更严重的问题是，以行政动员推进的扩招虽然容易实现在校大学生数量方面的大跃进，但在教学质量、课程和训练的设置、培养目标对社会当前和长远需要的响应等方面，却不能不因为赶任务而到处留下粗糙的痕迹。至于大学精神和学术氛围这样的“慢变量”，那就更对不起了。这与“我国大学生是不是太多”的问题无关，要害不是数量，而是只有合格的高教才能真正满足社会的需要。

平均指标不足以说明问题，因为扩招带来了高教质量更不平均的分布。以我自己访问过的两所地方城市学院为例，共同特征是两、三年内即从传统的师专、医专扩张为拥有3－5万学生的“大”学。这些机构，政府教育拨款很少，80％办学经费靠学生的学杂费，也是“扩招增加的农村大学生”的主要集聚地。可是论到学生前程，就业难的压力，还有所谓“三位数起薪的大学毕业生”，主要就集中在这些地方。要是派不出得力的管理干部，这些“学校”甚至可能沦为少数特权分子剥削学生的场所。

真正的问题是扩招的微观基础。我的看法，即使一个以盈利为目的、或者受到硬预算约束的民办学校，也不会全然不顾招收学生的前程而盲目乱来。民营机构也会扩招，但一定更顾及社会和市场的实际需要。道理简单，提供“不对路”服务等于毁掉学校的名声——那可是教育事业最重要的资产。“国有民营”的——那些由真正的教育家掌控的国立大学——又会怎么样？反正我不相信倘若蔡元培先生还在位，会赞同“大兴土木就等于办大学”这样的观点。惟有非奉命行事不可的公立大学才是数量扩招战略的执行基础：反正一切有“国家信用”顶着，怎样做也无伤个人毫发。

不错，扩招之后新增了几十所“国家批准、承认学历的民办高校”。但是在整个高校当中，民办的比例还是太低。至于在行政权力对高教的办学准入、课程设置、办学过程无所不在的审批和管制条件下，民办教育究竟可以有多大作为，是另外一个问题。总的看法是，在城乡居民家庭大大增加私人对教育的支付、明确表达了对教育的巨大需求之后，在国立官办的扩招模式难以为继之后，是进一步改变教育体制和运行机制的时候了。

还没写完本文标题，就想到它要挨骂。但仍然坚持写了下来，因为前思后想，我认为无论怎样高喊“反对教育产业化”，还是无助于解决当下我国教育面临的根本问题。

什么是“当下我国教育面临的根本问题”？我认为不是“产业化”或那根本子无虚有的“市场化”，而是教育严重不能满足人民群众日益增长的需要。

现在广招批评的“教育乱收费”，恰恰是教育不能满足需要的一种表现。教育政策的当务之急和长远任务，是动员社会多种资源和力量大力发展各类教育的数量，提升教育的质量。空喊口号贻误时机，只会越来越被动。

先简单举证一下教育怎样严重不能满足人民的需要。农村居民至今是我国人口大数，农民子女受教育的需要，满足了没有？没有。就是最起码的义务教育，全国而言至今也没有完全落实。本届政府承诺两年内实现全部农村中小学生的学杂费和书本费，如果做到了，是一项了不起的德政。我国农村天地广阔，真正做到“一个不能少”谈何容易！

不少农民已经离开了农村，这又是当今中国的一项国情。不是一个两个，而是几百万、几千万。这些身在城镇工作和生活的“农民”，一部分把子女留在了老家乡下——我刚刚访问过的一个地方，“孩子只会叫爷爷奶奶，不会喊爸爸妈妈”。还有一部分，带着孩子在城镇打拼。这些进城农民子弟的义务教育权利，怎样切实保障？今年两会以后，看到一些城市政府发言人解说农民子女义务教育“两免”政策必须在原地解决的报道。“原地”怎么解决这个问题？那里的干部会把“两免经费”汇到每一个在外农民工手里，帮助他们解决燃眉之急吗？要是“原地”做不到，城市政府又管不了，这部分国民的义务教育如何覆盖？这就需要中央教育部门出场了。高喊“反产业化”，对履行该项职责显然也没有什么帮助。

再往城镇看。为什么“教育乱收费”屡禁不止、愈演愈凶？原因甚多。但是我以为任何一位心智正常的本报读者，都不会相信以下的说辞：那些大把“乱收费”的学校负责人，是因为脑子中了“教育产业化”论的毒，或者像某位公立大学校长最近说的，是因为受到了“泛市场论”的蛊惑。

冷静下来认识“教育乱收费”的根源并不难。我们先问，教育为什么可以乱收费？我们国家已实现产业化或市场化的行当很多，粮食和农副产品、牛奶和饮料、纺织品和服饰、鞋袜、自行车、手表、缝纫机、暖壶、餐饮、自行车、冰箱、电视机、电脑、随身听、手机……为什么都没有乱收费？是这些行当早就把“产业化”批成了“过街老鼠人人喊打”？还是因为这些业者从来远离“泛市场论”，以至于个个都成了“完全不想乱收费”的圣人？

其实，以上提到的许多产品和服务，历史上都曾经发生过严重的“乱收费”。上世纪60年代初，不少大城市突然开放“高级糖果点心”和“高档餐饮”，把很多居民家庭多少年的储蓄一下子打扫得干干净净，不是“乱收费”是什么？80年代的居民为一张“彩电票”付几百块还要走门子，不是“乱收费”又是什么？可是说来奇怪，那年头要是挤不进“乱缴费”的行列，人们还老大不乐意哩。

是的，天下所有“乱收费”皆因为有一些真实需求得不到满足。“供不应求”的状况越严重，形形色色的“乱收费”就越严重。这是“乱收费”第一定律，无论彩电还是教育概莫能外。要是说来骂去多少年，“乱收费”依然故我，甚至愈演愈烈，那就一定是在“扩大供给”方面存在着严重的障碍。如果不能对症下药消除这些妨碍扩大供给的因素，破口大骂“产业化”一万年，“乱收费”还是挥之不去！

不要一听到把彩电、鞋袜、餐饮之类“形而下”的玩意与教育并提，就以为是在故意辱没斯文。没有这个意思。教育当然有自己独有的特点和特殊的规律。但是这并不意味教育与国民经济的其他产业部门之间就完全没有一点相通之处，更不应该以“反对产业化”为由，拒绝从其他产业部门怎样从严重的“短缺经济”转向“买方市场”的成功经验里，结合教育的实际情况来一点学习和借鉴。

事实上，今天就是放手允许“教育乱收费”，我国的教育也远远不能满足人民对高品质教育日益增长的需要。这方面的主要证据就是蔚然壮观的“留学潮”。部分学科的博士后、博士和本科生的出国留学，永远需要。但是眼看那么多中小学生都远离父母、跨洋越海去“留学”，难道不值得我们好好想一想？不错，总有人误以为“外国的月亮一定比中国圆”。也不错，给定高额的海外留学费用，部分海外自费留学生的家庭背景显赫——不是“大款”就是权力人物。但是怎样看，也有相当一部分普通的中等收入人家，宁愿忍痛支付比国内“乱收费”还要高的代价，也要把孩子送出去。这又是为什么？我的解释是，在国内无论怎样“乱交费”，也还是得不到一些家长和学子们中意的教育服务。历史的讽刺是，恰恰在中国“反对教育产业化”的口号声里，英国、澳大利亚等国向中国的“教育出口”成长为一个兴旺发达的产业部门！

我们要明白，在教育严重不能满足人民需要的条件下，“乱收费”事实上难以根除。今天压下去，明天就可能弹回来。要么就是变换形式，从“乱收费”转化为批条子、走门子和拉关系，或者两者并存——完全取决于政府管制的方式和力度。在这种条件下，教育资源、特别是所谓的优质教育资源，事实上从来就没有、也根本不可能让全体人民平等地分享。头痛治头、脚痛治脚，糊弄一时的对付招数，难道也算是一个“办法”？

治本之策是更大限度地动员财政和全社会资源，扩大教育的量，提升教育的质。在全国范围内普及全体国民特别是农民最起码的义务教育，首先要靠国家财力分配到位和落实，至于那些超出了国家义务教育标准的初等教育需求，以及国民对非义务教育更为庞大的需求，政府既然无力满足，就不应行政垄断，而要更大幅度地开放，以动员社会资源以各种形式加大投入。在以上两个大的方面，“反教育产业化”既没有点明政策目标，也没有昭示政策手段和工作重点，因而是一句空洞的口号。

最近一再声明“反对教育产业化”的教育部发言人，在两会回答代表问题时惹出了一点小麻烦。据报道，在回应“为什么现在上学贵”的问题时，这位发言人解释道，“部分教育是一种消费，要量力而行。…好比逛市场买东西，如果有钱，可以去买1万元一套的衣服；如果没钱，就只能去小店”云云。此言一出，不但代表们“觉得还需要沟通”，而且引起舆论的批评——“教育如衣”论还不是教育产业化的延伸！

发言人在这里讲的是“非义务教育”。他似乎在说，非义务教育不在政府提供免费服务的范围之内，所以要由居民根据自己的消费能力来做抉择。麻烦在于，要是“非义务教育如衣”，那它就是一门产业，正如衣物的生产、销售和消费是一门产业一样。可是这样一来，发言人及其他教育部高官“坚决反对教育产业化”——据说受到热烈欢呼——又从何谈起呢？

实际情况是，法定的九年义务教育，在全国范围内到今天也远没有真正做到由政府财力包办。免除全部农村孩子学杂费和书本费的政策目标，今年才由温家宝总理承诺在未来两年完成。究竟能不能全面做到，还有待落实。城市呢？择校费和赞助费到处可见，据一项调查说占据了办学经费的25％——这就是说，无论城乡，我国的“义务”教育实际上是部分靠政府财力、部分靠纳税人在纳税之外的支付在办。

能不能很快做到靠财政力量就把一个起码的义务教育办起来呢？历史经验证明不容易。单说财政性教育开支占GDP的比例，国务院1993年《中国教育改革发展纲要》提出的目标是到上个世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4％。但是2000年，这个指标仅为2．86％。2005年是多少呢？2．79％。就是说，始终还没有达到4％。

为什么在国家财力的分配中教育的比例长期偏低？本次两会期间，一位担任公立大学校长的人大代表似乎找到了原因——“教育产业化”。他指出，“泛市场化论者”鼓吹的“教育产业化”亦即“教育市场化”，“无视教育所具有的特殊规律，对我国的教育发展乃至整个经济社会发展产生的危害不可低估”，而其中第一大罪就是“明显减缓了政府对教育投入的增加”。实在是读不懂的高论。莫非国家的财政预算，从来都是由“泛市场化论者”提案并审议决定的吗？这也是当下的一种时尚，自己开会投票，却把教育投资不足归罪于“泛市场论者”。

其实就算财政性教育资金足额拨付到位，也不可能全部用来满足义务教育的需要——教育经费的跑、冒、滴、漏，以致严重被侵占和被挥霍的状况，世人有目可睹。是不是也要“泛市场论者”来负责，还是由该负责的去负责，倒是值得国家审计机构和人大专门委员会严肃对待和处理的。

就算国家财力可以保证义务教育的量，又怎么处理义务教育的质？以最近教育部门力推的“铜陵经验”来看——据说所有学校只有距离远近、没有质量差别，从而完全不需要择校——即使全国城乡统统达到铜陵的水平，谁又有把握可以断定，天下学生家长就都甘愿接受如此划一的教育质量标准？要是有一部分人不满足于此，希望对子女教育追加一点投资，难道就不可以？就算立法禁止，那目前就很盛行的正规非正规、地下半地下的各种名堂岂不变得香火更旺？于今早在国际上小有名气的“中国小留学生”现象，岂不就更蔚然可观？

至于更加庞大的“非义务教育”——从学龄前的各种类别，到普高、职高、大专、大学、直至继续教育和终身教育，哪里是政府的财力可以包办得了的？既然国家包办不了，就要靠社会和居民家庭。政府当然还要负管理的责任，不过踏踏实实管就是了，为什么一定要高喊文不对题的口号？非要提一句口号来统领，总也应该与义务教育范畴内的有所不同吧？

是的，从实际出发，中国教育至少可以讲三句话。第一，确保全体国民不论贫富都能够获得合格的义务教育；第二，任何家庭都有权利依靠自己的支付，获得高于国家规定水准的小学和初中教育；第三，放弃政府对非义务教育的垄断，开放非义务教育市场，大力鼓励民间办学。

当然，随着国力的增加，由国家财政确保的义务教育范围可以扩大，义务教育的标准可以提高，政府对部分国民接受非义务教育的资助和帮助也可以增加。但是，总应该看明白，天下没有一个国家可以由政府包办国民的全部教育。公民靠自己的财力获得超过政府规定水准的教育机会，是一项正当的权利，也是社会经济发展的一个基础，可以也应该通过非义务教育市场来得到实现。

比起含义不清、笼而通之的“反教育产业化”，分几句话来阐释教育政策，不是好很多吗？本文无意与当下流行的口号为难，只是实在想不明白：这么多人口口声声反对的“教育产业化”，究竟是什么意思？是说从此全体国民接受任何教育都再也无须花费分文？还是说在法定的义务教育范围内，人们有权免费上学？这个免费接受义务教育的权利，即使全盘实现，是不是就意味任何公民因此就不得自己投资于更好的教育？讲来讲去，反掉了“教育产业化”，剩下的究竟是什么“化”？难道连起码的义务教育也没有完全办好，就非要急急忙忙宣布由政府永远包办全部教育？

其实，教育部发言人已经说明他讲的“教育如衣”，仅指“部分教育”也就是非义务教育。在这个范围内，既然国家财力没有包办也不可能包办，市场的力量和机制必定要发挥作用，事实上也一直在发生着积极作用。从这点看，“（非义务）教育如衣”并无大错。他的麻烦，在于此番“一不小心说出实情”的言论，与高举高打的“把教育产业化变成人人喊打的过街老鼠”发生了冲突.