增加农民收入、缩小城乡差距、推进农村发展，是完成在2020年达到全面建成小康社会的宏伟使命中包含的最重要和最困难的课题之一。本文从三方面来论述农村教育和农村发展之间的关系。

一、“三农”问题的核心是农民收入增长缓慢
将农民收入增长放到中国改革和发展的大背景中来看，是一个相当戏剧化的问题。中国的改革、开放起始于1978年底在农村出现的家庭联产承包责任制，农业从传统的集体生产转变为以家庭为单位的个体生产。这个生产制度的变革意想不到地带来了中国农村经济从1978年到1984年连续6年快速增长。在此期间，中国农业总产值按可比价格计算年均增长速度达到7.7%，与1952年到1978年集体生产时期的年均2.9%相比，增速提高了1.65倍。这段时间农民收入增长很快：1978-1984年间，农民人均纯收入年均增长速度达到13.4%，高于城市一般工人和公务人员收入增长。农村改革的成功增加了中国政府推行以市场为导向的改革的信心，所以从1984年底开始，中国政府启动了第二阶段改革，将改革从农村推向城市。进入第二阶段改革后，中国总体经济继续保持高速增长，1978-2002年的24年间，我国国内生产总值年增长速度高达9.3%，中国经济翻三番，即如果以1978年经济规模为100，2002年达到850，增速高于1978年开始改革开放时提出的20年时间翻两番的年均增长7%的速度。

虽然中国总体经济发展很快，然而作为改革发源地的农村地区近年再度成为海内外关注焦点，“农村、农民、农业”的“三农”问题的讨论不绝于耳，一个普遍的说法是：“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。去年中共十六大提出全面建设小康社会的目标以后，社会上的一个共识是实现这个目标的难点和重点在于农村。对此中国政府给予了高度重视，今年年初中央农村工作会议把解决三农问题作为全党工作的重中之重。

仔细分析“三农问题”，其实可以发现农业本身问题不大。从1978年到2002年的24年里，中国农业生产平均每年的增长速度达到6.2%。从农业经济学角度来看，如果农业能长期维持每年3%的增长速度就已经很了不起，而中国这24年平均每年的增长已经达到了6.2%。就是在大家认为三农问题很严重的1998到2002这五年，农业每年的总产值的增长也达到4.7%。从中国历史乃至世界的经验来看，这都是相当好的成绩。三农问题的关键在于农村真穷，反映的是农村和城市的收入差距越来越大；农民真苦，反映的是农民负担很重，一方面收入低，另一方面还要交很多税费。但是这两者共同反映的是农民收入水平低、增长缓慢的问题。2002年数据表明，城市人均可支配收入7702元，农民可用纯收入只有2476元，仅为城市居民的32%，城乡人均收入的差距达到5226元。而且城市居民7702元收入基本可用于生活消费，而农村人均纯收入中，还要扣除一大部分用来支付生产投资、税费以及子女的教育费用。1998到2002年间，城市居民人均可支配收入年均增长率为9.4%，农村人均纯收入年均增长率仅有3.4%，上述收入差距未来还可能继续扩大。因而，中国的三农问题，最主要的就是农民的收入增长缓慢，收入水平远远低于城市居民，有些地区的农民收入甚至不能保证最起码的生活和生产需要。

二、农村劳动力转移是农民收入持续增长的关键
如何才能根本解决农民收入增长、缩小城乡差距的问题？这方面的政策建议很多，包括提高农产品的收购价格、增加政府给予农民的补贴、提高农业的技术投入和生产率、调整农业生产结构等等。仔细分析起来，这些政策建议未必能达到预期的效果，而且不见得能够持续推行。

首先，以提高农产品收购价格来说，其实中国农产品价格提高的空间很小。中国已经加入世界贸易组织，农业贸易自由化是世界贸易组织正在举行的“多哈回合”谈判中的核心问题，可预期趋势是农产品贸易将越来越自由化。我国农民主要生产粮食，而我国粮食价格已经非常接近国际价格，有些产品如玉米、小麦，价格有时还高于国际价格，因而在农业贸易将更为开放的前提下，基本没有继续提价的空间。更何况从长远发展的角度来看，人民币会升值，进口的农产品的价格会更低，因此提高农产品价格这种在过去计划经济时期和改革初期相当有效的提高农民收入的政策，是很难继续作为增加农民收入的政策措施来长期使用。

其次，给予农民补贴。由于这几年农民收入水平低、增长缓慢，社会上有许多呼声要求政府给予农民直接的收入补贴。这个政策措施是世界贸易组织的框架下所允许的，中国加入世贸组织时的协议，规定中国政府给予农民的补贴可以达到农业总产值的8.5%。在2002年，中国的农业总产值是27390亿人民币，8.5%即为2328亿。目前中国政府给予农民的补贴只有780亿，即还有1548亿的补贴空间。但问题在于，中国现在的农业人口占总人口的72.6%，即农业中还有9.3亿人，即使加上这1548亿的补贴，农民的收入也只不过人均提高166元，而2002年的城乡平均人均收入差距达到了5226元。因而，对农民来说，补虽然比不补要好，但是实际意义不大。而且，除非给予农民的补贴的增长能够以比城市居民收入增长更快的速度来增加，否则补贴并未能缩小城乡收入差距。但是要这样做有两个方面的困难：其一是，在世贸组织的框架下不允许给予农业这么多的补贴；另一方面，中国现在的农业人口占总人口的72.6%，不可能依靠27.4%的城市人口的税收来实现大幅度提高农业人口的收入。在欧洲、美国和日本，政府给予农业人口的补贴很多，但是这些国家的农业人口是很少，通常不到总人口的3%，而中国的农业人口占到了72.6%，因而，依靠补贴来提高农民收入、缩小城乡差距在目前的阶段是不可行、难于持续的。

第三个方法是提高农业生产的科技投入，增加农业产出水平。这项政策的问题在于，新的技术出现后，第一个采用的农户能增产又能增收，但是所有的农民都采用以后，常常会出现增产不增收的情形。这与农产品本身的特性有关，农产品的价格弹性很低，供给增加一点点，价格就会下降很多。中国有一句古语“谷贱伤农”，提高农业生产力的结果往往是产量增加，市场价格降低，农民增产不增收。所以单靠增加科技投入、提高农业生产力水平，也不能作为大幅增加农民收入的措施。

第四个经常被提到的方法是农业产业结构调整以及农业产业化，增加优质农产品的生产。但是，农产品还有一个特性，即农产品的收入弹性特别低，居民收入增加以后，对各种农产品，包括优质农产品的需求增加不多，所以经常出现结构调整、产业化经营以后，生产的优质农产品多了，价格也同样下跌，农民收入的实际增长有限。

所以，上述传统政策思路并不能长期、持续大幅提高农民收入。要长期持续提高农民收入，最根本的、唯一可行的、可持续的办法是减少农业人口，把农村的劳动力从农业转移到非农产业。实现了农村劳动力向非农产业转移对农民收入的增长会有两方面的效果：一方面，转移出来的农业人口由农产品的生产者变成了农产品的需求者，农产品价格会相应提高，从而克服了农产品收入弹性低和价格弹性低对农民增产增收的先天制约；另一方面，一部分农业人口转移出来以后，留下的农业生产者人均可用的土地等资源就会增加。这两方面都可以增加留在农村的人口的收入。从中外的历史经验来看，能够使得农村人口的收入快速增长，使得城乡差距不会扩大甚至越来越小的有效政策就是减少农业人口。任何一个国家在发展初期，主要劳动力都在农村，但是工业化、现代化以后，农村、农业人口通常都在5%以下。欧洲、美国是如此；东亚的经济也是如此：日本在1950年时，务农人口还占48%，到现在只有3.9%；后来的新工业化经济，如韩国，1950年农村人口达到74.3%，现在只有8.8%左右。

中国自己的经验也和上述外国的经验吻合。1978-1984年这一阶段，农业和农村发展主要靠家庭联产承包责任制提高农民生产积极性；1985年以后，乡镇企业迅速发展，农民离土不离乡，从农业生产者变成为农村的工业生产者，吸纳了1.2亿劳动力，农民收入继续增长；进入1990年代以后，大量农村劳动力进入城市成为农民工，到90年代中期期大约有1亿农村劳动力转移到城市非农产业。由此看来，离土不离乡转移了1.2亿，离土又离乡转移了1亿，所以农民的收入持续增长。

在1990年代末以后“三农”问题变得严重，主要原因是我国出现了通货紧缩、生产能力严重过剩形势，新增投资减少，减少了新的就业机会，农民很难继续转移出来。另一方面，很多企业开工不足，一部分农民工遭解雇，农村流动出来的劳动力出现回流。另一方面，1980年代中期以后利用短缺经济空挡大量发展起来的乡镇企业，在全国生产能力普遍过剩情况下出现大量破产，原来离土不离乡的农村劳动力又从非农产业回流到农业。新增农村劳动力难于顺利转移到非农产业，已经转移出来的劳动力又回流到农业，因此，引起了社会普遍关注的“三农”问题。
由上述的分析，无论是理论的推论还是中外的历史经验，都表明增加农民收入的根本途径就是将农村劳动力由农业向非农产业转移。只有实现了农村劳动力不断的、大量的从农业转移到非农产业，才能有效的提高农民收入。一部分劳动力转移出来以后，留在农业的劳动力要生产足够的粮食、农产品供城市人口消费，就要求农业科技水平的提高。城市的收入水平提高以后，对农产品品种质量的要求也会不断提高，从而要求进行农业结构调整。这样，提高农业生产率、产业结构调整等政策才不至于出现增产不增收的困境。

三、农村教育与发展农村经济
无论是农村劳动力向非农产业转移，或是产业结构调整，还是提高科技投入水平，都与农民的素质有相当大的关系。如果农民的教育水平比较高，素质比较好，离开农业进入非农产业以后就能比较容易掌握所需要的新的知识、新的技能；同时，也更容易适应城市生活，转移所带来的摩擦会比较小。留在农村的劳动力在产业结构调整的过程中，生产新的作物也需要新的知识，只有具备了较高的素质，才能够掌握新的耕种、施肥、灌溉等等方面的技术。科技投入水平的提高也要求农民具有较高的素质以掌握更新的、动态的、甚至是风险比较大的新的技术。劳动力素质决定于教育水平的高低，因此，农村教育成为农村经济持续发展的一个重要的保证。

中国政府对农村教育是重视的，提出了要在农村实现普及9年义务教育，如果这个目标能够实现，对于总体经济的发展会有很大好处，而且对农村经济的发展会有更大的好处。目前中国农村教育面临的最主要困难是教育负担不公平的问题。城市推行9年义务教育，教育费用基本上都由政府承担，而在农村的9年义务教育的费用绝大部分是由农民自己承担的，也就造成了在第一部分提到的，现在农民的人均纯收入是2476元，但是这些收入并不能全部作为生活费用，有相当大的一部分还要用来支付农业生产和子女教育的费用。在第一部分也提到，“三农”问题中一个很大的问题就是农民负担问题，而农民负担中很大的一部分是用来负担子女或者农村地区的义务教育中政府不用财政拨款来支付的学校建设、教师工资和经常性办公开支。

义务教育有两个含义：一方面是指父母有义务将学龄儿童送进学校接受教育，如果父母不执行，应该受到惩罚；另一方面又是政府有义务为学龄儿童提供教育。在中国的农村，政府虽然已经提出了义务教育的目标，但是做得不够。中国政府是否有能力在农村地区提供义务教育呢？这涉及到中国政府的财政能力问题，根据粗略的估计和测算：农村义务教育支出中最重要的是教师工资的费用。现在中国农村的小学教师有380万人，如果中央政府能够保证这些教师每月500元的收入，即一年6000元，那么需要经费232亿人民币。每月500元工资在东部发达地区可能不够，需要东部发达地区的政府再补贴一点；在中西部地区每月500元的工资基本能够稳定小学教师队伍。全国农村地区的中学教师有223万人，如果中央政府财政保证每月800元的收入，这个工资水平在中西部地区应该能够稳定教师队伍了，东部地区同样需要地方政府再补贴一点，总的费用是214亿人民币。两项加起来是446亿人民币。2002年中央和地方合起来的全国财政总收入是18913亿人民币，446亿只不过占到2.3%，财政上是能够承担得起的。即使这笔费用全部由中央政府承担，2002年中央政府的财政收入是10390亿人民币，也只占到中央政府财政收入的4.3%，也是中央政府承担得起的，因此由中央落实义务教育的精神，用中央财政来支付义务教育中最大的一笔即教师费用，是完全可行的。做到这一点，才是名正言顺的义务教育，才能够稳定农村义务教育的教师队伍。

除了农村的义务教育之外，农村劳动力要大量进入城市，子女、家庭会跟随劳动力一同转移出来，目前对于转移出来的劳动力的子女的教育也是很不平等的。中国有户籍制度，政府在城市只保证有城市户籍的人口的子女的教育。进城的农民工的子女没有享受义务教育的权利，如果要受教育，需要交纳很多费用，很多转移出来的农民是负担不起得的。因而很多外出的农民工把子女留在流出地，即在农村地区接受义务教育。但是，一个劳动力的工作所得，包括货币和其他福利，应该包含其自身的生活基金，以及自身与子女的发展基金。劳动力流动到城市里，对城市的经济发展做出了贡献，拿到的是货币工资，对流入地的经济发展和政府的财税收入做了贡献，因此流入地政府应该为其子女提供和在当地工作的有户口的居民的子女同样的义务教育。农村劳动力转移出来以后，对流出地的经济发展和当地政府的税收已经没有直接的贡献，其子女留在农村接受义务教育，流出地的政府和留下来的农民就要承担起这些外出劳动力的子女义务教育的费用。从收入分配的角度来看，等于是流出地的农村在补贴流入的城市的发展。在这种体制之下，转移出来的农民如果将子女留在农村地区受教育，将成为造成城乡差距扩大的因素之一；如果农民工的子女伴随父母进入城市，但是付不起教育费用而失学，这些子女长大后绝大部分会留在城市就业，将来就会降低城市劳动力的整体水平，不利于整体经济的发展。