（此文为首届年会论文二等奖）

马鞍山市实验中学    陈经武

内容提要：目前，花山区城乡教育一体化发展、区域内教育均衡发展的格局初步形成，全区教育事业有了较大发展。但现行学校制度仍存在的重大弊端，面临许多亟待解决的问题。本文立足于建设“一个好的、关于学校的规则体系”，试图从建立区域性现代教育制度入手，谋求解决问题的对策，提出了建立区域性现代教育制度的目标、任务和主要工作。并针对当前亟待解决的问题，提出大力提倡并实行教育家办学、尽快实行办学体制创新、完善和强化区教育局的教育管理功能、加强区教育局教研力和取消区会计结算中心把财权还给学校等建议。

关键词：体制创新   区域性　现代学校制度

一、对现代教育制度的理解

教育部《2003－2007年教育振兴行动计划》在第九部分“加强制度创新和依法治教”中第34条明确提出：“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。”这是国家级政策文件首次对现代学校制度概念的认定。其具体表述为：“继续深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度。……中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用，教代会参与管理与监督的制度。……遵循从严治教、规范管理的原则，加强学校制度建设，逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督’的机制。建设‘精简、高效’的学校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革。”

通俗地理解，建设现代学校制度就是建设“一个好的、关于学校的规则体系”。在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的大的社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以完善的学校法人制度为基础，以现代教育观念为指导，学校依法自主、民主管理，能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的一套完整的制度体系，其最终目的是为促进人作为资本生产能力的提高和人作为人本身消费水平和消费技能的提升。

有专家指出，建立现代学校制度，就是要改变现行学校制度存在的一些重大弊端，比如：

1．政校不分，职能错位，学校不能成为独立法人实体。长期以来，由于举办权、办学权和管理权的合一，学校的具体管理活动也有政府插手干预，所有权和经营权不分，学校并没有割断与政府的行政隶属关系，不是一个独立的主体。学校对重大问题无需承担责任，因此导致了学校长期办学效率低下。

2. 学校所有者代表缺位，管理、运营、监督权责不清，难以形成动力和约束机制。公众作为学校的终极委托人，在学校管理中的位置空缺，政府作为公众的代理人，有可能做出与委托人利益不一致的行为。由于校长不具有实际的权力，学校的绩效与之利益没有直接联系，加之监督机制不健全，容易造成学校管理者要么推卸学校办学效率和质量低下的责任，要么追求自己的利益最大化。 

3. 产权不明晰，容易产生资源非配置低效率。由于产权的界定不清晰,交易双方在完成交易过程中为实现既定的利益就必须支付高于一般情况下的交易费用。在投入资源一定的情况下，交易费用的提高，对于学校来讲，必然挤占投入到培养学生上的费用，从而影响学校的运作效率。这种损失不是来源于配置因素，而是由于配置因素之外的因素而造成的，如委托代理中的代理成本的提高，教育资源闲置、隐形浪费相当严重；部门普遍缺乏动力机制，员工在惯性区域内实现工作与自我感觉的最优化。

4. 缺乏公平竞争机制。我国的学校之间存在着一定的不平等性，如因政府上下级关系形成的学校间的等级性、政府的重点扶持、地区差异等。这种不平等性与制度缺陷有关。在倡导义务教育均衡发展的今天，这种学校之间既存的不平等性更应通过制度创新来避免。这其实也就规定了现代学校制度的建设方向。

二、花山区义务教育的现状

花山区是我市主城区，总面积119平方公里，总人口25.4万。随着市属义务教育学校移区管理，现辖有中学5所，小学17所，在校学生26384人，教师1553人。近几年来，区委、区政府坚持“四个均衡”理念，即依法保障适龄儿童少年接受教育机会均衡、学校办学条件均衡、学校师资队伍均衡以及办学水平和教育质量的均衡，积极推进义务教育均衡发展工作，区域整体教育教学水平得到快速提升。目前，全区城乡教育一体化发展、区域内教育均衡发展的格局初步形成，全区教育事业的有了较大发展。

但是，也面临许多困难和亟待解决的问题，比如，教育发展总体速度还不尽人意，城乡之间、校际之间教育发展的不平衡的状况在一定程度上仍然存在；教育投入的压力依然巨大；部分学校标准化建设与新颁标准尚有差距；随着城市重心的东进南移，江东大道以东地区新兴住宅小区的大量涌现，学校布局调整的任务迫在眉睫；教师结构性缺编和教师职称比例的矛盾凸显；素质教育的观念需要不断更新、教育内容需要不断变革，人才培养模式需要不断探索；教育的发展和人民群众对优质教育越来越高的期待之间的矛盾必然存在，等等。

尤其是，同全国大背景一样，现行的传统学校制度的弊端也同样不可避免的存在。这些，都严重制约了我区教育的跨越式发展。所以，实行教育改革，建立现代学校制度，势在必行。

三、建立现代学校制度的目标和主要任务

结合先进课改区的实践经验和我区学校全部属于靠财政拨款的义务教育学校的实际，我个人认为，我区建立现代学校制度的目标和任务可以这样安排：

（一） 目标

用3—5年时间，形成现代学校制度基本框架，基本理顺新时期政校关系、家（庭）校关系、社（区）校关系；基本形成政府宏观管理、学校自主办学、社会积极支持的办学格局，促进教育内涵发展、科学发展，全面推进教育现代化建设。

（二） 主要任务

1．构建先进的制度理念和教育理念。提倡教育家办学，形成现代民主与法制理念，形成现代教育观、师生观、课程观、教学观、质量观等，使现代教育理念深入人心，为现代学校制度建设奠定先进观念基础。

2. 建立现代学校制度的基本框架。包括决策模块、执行模块、监督评估模块、保障模块等，即建立健全依法办学机制、民主决策机制、新型组织结构、创新管理机制、监督评估机制等，形成有效的教育投入与保障机制、学校与家庭、社区的互动合作机制。

3. 形成依法办学、按章办学的格局。逐步理顺各种关系，重点完善学校内部聘用与收入分配制度，创新管理机制，不断加大自主办学的力度。各学校制定《办学章程》，形成决策、执行、监督相对独立、相互支持的新型学校法人治理结构；推进校本评估，建立健全学校民主管理制度、文化建设制度、教师专业化发展制度、现代课程制度等关键性制度，全面激发学校活力，全面提高教育公共服务能力。

（三） 重点工作

1. 转变政府职能，明晰政府和学校的关系，实现学校所有权（政府）和经营权（学校）的分离。政府主要把握社会主义办学方向、保障义务教育的经费投入、教育均衡发展和区域内教育资源的合理配置和对学校办学的监督、评估并发挥教研部门的业务引领。

2. 建立现代学校制度下的法人治理结构，以实现政校分开和监督方式的制度化、程序化、规范化。因为，学校如果成了独立的法人，就相应地成了权利与义务的统一体。有助于权利运作的高效和相互制衡，有助于增加教育供给（或学校类型）的多样化和选择性，有助于在学生培养、教师教育、研究开发和内部管理等方面确立校本机制，有助于引导学校走内涵发展的办学之路，有助于为学生个性的多元发展提供制度上的保证。

3. 建立现代学校资产管理制度。以产权关系明晰为主导，明确与学校办学宗旨和职责范围相适应的可独立支配的学校法人财产。同时，通过健全学校国有资产占有使用制度、统计报告制度和监督管理制度等相关制度规定，明确相应的权利和责任，确保国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有资产的合理有效使用。

4. 指导建立现代学校内部管理制度。比如学校章程、学校人事用工制度、考核分配激励制度等，并赋予学校相应独立的人事管理权等。

5．建立现代学校督导评估制度。如校目标管理考核、学校编制约束管理、学校财务审计报告制度等。

6. 尽快启动宣传和试点工作。

四、关于当前亟待解决的几个问题的建议

在没有全面展开建立学校现代制度工作之前，可以先做些铺垫工作。根据当前政府职能管理和学校办学管理中的一些实际问题，个人建议如下：

1.大力提倡并实行教育家办学。

时下，我们一些中小学校长“官僚气”越来越重，“人文气”越来越少，离“书生气”越来越远。这一现象已经严重影响和制约了我国教育目标的实现，因此，要办人民满意的教育，必须追求教育家办学的高境界。

造就越来越多适合于现代教育的教育家校长是一项关系我区教育事业未来发展的重大工程。教育家校长的出现除了有赖于教育战线的校长们自身的努力外，更需要区委区政府和区教育局为教育家校长的生长创造良好的环境。

为此特提出三点建议——简而言之就是：选（培训）好校长，做好服务，搞好督导。

第一，加快校长管理体制改革。简政放权，扩大学校办学自主权。上海教育后勤化改革，使校长能集中精力办学；积极推进校长职级制改革，使校长官员化走向职业化。正如教育专家李希贵所言：“只有当学校有自主发展的空间了，学生才能够自由呼吸；要想培养具有独立人格的学生，首先要从塑造具有独立精神的学校开始。”

第二，转变职能，服务学校。有所为，有所不为；多指导，多服务，尽快向“服务型”政府部门转变。

第三，强化教育督导功能，通过政策和法规、经济等杠杆规范学校办学行为。

2.尽快实行办学体制创新。

教育改革已进入深水区，很多深层次问题的根子就在于体制性障碍。所以，发挥政治智慧，进行体制创新，是摆在我们政府决策者面前急需解决的头等大事。比如，义务教育均衡发展、素质教育、规范办学，其解决之道终将依赖于改革创新。为了使我区由教育大区迈向教育强区，我认为，要进行多种办学模式的探索，如通过布局调整、整合优质资源，实行九年一贯制（竭诚建议实验中学与实验小学整合成为九年一贯制学校）；还可以通过优质学校办分校的模式辐射或带动薄弱学校等等。

3. 完善和强化区教育局的教育管理功能。

随着市属学校的划入，我区的学校阵容已十分强大，随之出现的教育布局、教育投入、教育理念、管理方式等方面的问题就比较突出。为此，建议完善和强化区教育局对“教育”管理的各项职能，确保区教育局有足够的时间和人力、物力、财力全面规划区属教育的整体发展，并深入学校进行指导。

4.加强区教育局教研力。

扩充教研室的教研力量，形成稳定的教研中坚，发挥教研引领作用，并为初中学段教研管理的下放做准备。

5. 取消区会计结算中心，把财权还给学校。

调整财务管理制度，取消区会计结算中心，把财权交还给学校。给学校尤其是规模都比较大的初中学段学校足够的财务自主权，提高学校的经营效率和办学积极性。

6. 统筹安排好不达标学校或薄弱学校的教学设施的配置工作。

7. 以均衡发展义务教育、竭力实现教育公平的思路，尽快调整学区，使之科学合理。