北京大学中国经济研究中心 

                                 2003年6月10日

摘要

 SARS的防治过程中，尤其是农村的防治过程中暴露了农村卫生医疗资源和医疗服务体系的缺陷，这些问题与政府和市场在卫生保健市场中的作用密切相关。从卫生经济学理论来看，要综合考虑竞争、需求、供给和再分配四个方面的问题，才能制定出协调、有效的卫生经济政策，而不是“头痛医头、脚痛医脚”的权宜之计。传统卫生经济学理论阐述了市场缺陷、市场失灵和政府失灵等理论问题，但未能进一步地阐明市场在卫生保健的哪些领域中可以发挥作用，以及哪些领域需要依赖于政府，也没有探讨市场与政府共同工作以便形成更好的卫生政策的方法。为使卫生改革系统的实施，有必要对政府和市场的作用等基本的问题进行重新思考。分析市场与政府相比在卫生保健中促进效率方面的相对优势、在分配健康与卫生服务中达到公平的备择方法、市场与政府如何共同工作以取得更优的卫生保健系统三个与卫生政策密切相关的问题，卫生改革必须扬长避短，形成政府、市场和非政府组织（NGO）发展的有机整体。三个部门的划分为政策制定提出了思考的框架，政策制定的目的就是发挥三个部门的作用，弥补三者的缺陷（或失灵），形成有效的政策组合。

再谈卫生保健市场中市场与政府的作用

一、卫生服务供方政策分析

今年由于受到SARS的冲击，中国的卫生保健，尤其是公共卫生状况受到了空前的关注。从目前加大对疾病控制部门等的投资，可以预计今后对卫生的投入都会有所增加，卫生部门的改革也将更受人们的关注，这无疑有利于中国卫生改革的推进和人民健康水平的提高。但SARS是突发事件，应对SARS所采取的一些措施也是应急措施，对卫生系统还需深入的回顾和评价，才能做出投入、政策调整的合理决策。 

从卫生经济学理论来看，要综合考虑竞争、需求、供给和再分配四个方面的问题，才能制定出协调、有效的卫生经济政策，而不是“头痛医头、脚痛医脚”的权宜之计，而且，在政策的执行过程中才会减少矛盾和冲突，提高政策的执行效果。 

经济学的基本思考方法是在约束条件下追求获得利润最大或效用最大，卫生政策则应该追求最佳效果。因此，制定卫生经济政策之前，需要明确其前提，明确政策隐含的假设和约束条件。表1列出了这四个方面的假设，这些假设是市场产出最大愿望的社会成果的必要条件。大量的经济学著作对于上述假设做了讨论乃至发展，Rice (1998)则批评了每一种假设，并且列举了他们在卫生保健政策中的不适用性。其中，一个最重要的观点是，传统的经济学理论不能解释确实增进社会福利的许许多多的政策手段。在传统的市场模型中，卫生保健政策决策者所能选择的经济工具的确太少。由于经济模型是由消费者需求主导的，不是消费者直接支付价格的变化，就是消费者获得额外的信息影响着需求。由于假设厂商只提供需求所需的商品与服务，那么，没有任何空间影响供给。但是，从全世界的情况来看，卫生政策反而实际上依靠供方政策。例如，按人头付费、按病种费用支付、利用审查、临床操作手册、医疗技术与卫生人力的控制以及总额预算（Global Budget）。这些政策主要的目的，是影响保健提供者的行为，而不是影响需求方。因此，这些政策中没有一个直接起因于完全竞争性模型，然而，许多研究者认为这些政策在卫生保健市场中产生了良好的结果。Rice的观点提示我们，在卫生政策制定中，仍然需要以对卫生服务供方政策为重点，对于卫生服务需方则应该以社会医疗保险、社会医疗救助等政策为重点。

传统卫生经济学理论阐述了市场缺陷、市场失灵和政府失灵等理论问题，但是，未能进一步地阐明市场在卫生保健的哪些领域中可以发挥作用，以及哪些领域需要依赖于政府，也没有探讨市场与政府共同工作以便形成更好的卫生政策的方法。然而，探讨这些深层次的问题更有益于我国当前所进行的卫生改革。研究者通常认为“政府对市场”是一种错误的人为二分法。社会学一般将现代社会按组织功能划分为三个部分：“以志愿为基础提供私人产品的企业，以强制为基础提供公共产品的政府和以志愿为基础提供公共产品的志愿组织（或第三部门、非政府组织、非营利性组织、草根组织）”（秦晖，1999）。经济理论证明，市场是配置资源最有效的手段，但由于外部性、不完全竞争等造成效率降低、社会公平性受损等所谓市场失灵；政府通过收入再分配、保护产权、提供制度安排等，克服市场“不愿做、不能做和做不好”（石光，2002a）的缺陷，也存在“以权谋私”、寻租、腐败等政府失灵问题；公共产品不一定必须由政府直接提供，基于公民志愿的组织，也可以提供社会所需的公共产品（体现公益性）和准公共产品（体现互益性的俱乐部产品或社区公共服务），弥补政府和市场公共服务能力不足，但是，也可能出现以非营利者的身份为自己赚钱，以非营利之名，形营利之实的“志愿失灵”。因此，必须扬长避短，形成社会三个部门协调发展的有机整体。三个部门的划分为政策制定提出了思考的框架，政策制定的目的就是发挥三个部门的作用，弥补三者的缺陷（或失灵），形成有效的政策组合。 

二、与卫生政策相关的三个主要问题 

1．    市场与政府相比在卫生保健中促进效率方面的相对优势 

关于效率的问题，值得关注的是，由于提供者具有非常强烈的追求利润的动机，例如，医疗保险的承保人选择健康人群入保，卫生服务的提供者从患者身上获取利润，这说明市场机制需要政府维护，以便发挥市场的正常功能。当选择以市场为导向的卫生改革与政策时，则要求政府对市场各竞争主体获取利润的技术与革新选择，做出快速地和动态地反应。政府也必须要随时注意，在依赖市场力量提供卫生保健中可能出现的反向补贴问题，也就是说，社会中的穷人和患病人群补贴了富人和健康人群。 

    目前，城市医疗保险制度、医疗服务体系和药品生产和流通体制改革，充分显示了政府、市场和第三部门错综复杂的关系。譬如，城市大医院竞相扩建病房甚至建设高档病房、购买先进的检查和治疗设备、引进先进治疗技术已经非常普遍，形成了改革开放以来第二波扩张浪潮。医院扩张的基本目标是提高医疗水平和竞争能力，获取更大的经济收益。但是，医院的特殊利益在于经营成果所能为本单位带来的收益，即医院“收益最大化”的行为，这种医疗机构的经营收入，不属于资本本身的收益，不是通过所有权获得的收入。从卫生经济学角度来看，在产权不明晰的情况下，这些行为都是医院的理性行为，符合医院、医生的利益，也能够满足群众多样化的需求。政府已经意识到医院的这种选择可能带来的负面作用，并且已经制定了区域卫生规划、医疗机构设置标准、大型医疗设备购置管理办法以及执业准入等行政法规和政策，但是，医疗服务机构、设备和人员的准入管制与医疗服务市场竞争原则似乎是冲突的，要形成竞争，必须有足够多的竞争主体，从而造成重复建设、设置购置似乎是不可避免的。因此，管理部门又出台了放宽营利性医疗机构准入条件的政策。由此出现了“医院的趋利行为导致卫生资源配置效率降低，行政管制又缺乏必要手段”（石光, 2002b）的两难境地。其背后的深层原因是，对于能否形成有效的医疗服务市场的认识仍然不清。如果能够建立有效的医疗服务市场，或者说在医疗服务市场上能够形成有效的竞争，根据经济学理论，则能够实现卫生资源的有效配置。根据对发达国家医疗市场的考察，通过扩大医院自主权、赋予医院市场主体地位、形成服务提供者之间有效的竞争，是以计划性为特征的国家卫生服务体制（NHS）的改革趋势；与此相反，以美国为代表的自由市场体制，则通过纵向联合和横向联合（如建立成立医疗集团、健康维护组织（HMO）、优惠服务提供者组织（PPO））等，强化对医院的宏观管制，形成“管理保健”体制。 

实证研究发现，管理保健对于控制医疗费用的过快上涨起到了一定作用，美国20世纪90年代以后，卫生总费用占GDP的比重一直维持在13%左右。但是，其长期效果如何却没有定论。对于目前中国医疗服务市场的所谓“乱象”需做实证研究，证明这是“市场缺陷”还是“市场失灵”的结果。根据笔者观察，能够开展充分竞争的地区和领域，市场失灵的现象则较弱，政府可以保护的领域，则存在更多的效率低下的现象。以农村卫生为例，一个村有三家诊所，其药品售价则明显降低，常见病的治疗费用会受到市场竞争的压力，得到显著的控制。就是在实行国家卫生服务体制的英国、澳大利亚等国家，全科医生也是独立（或合伙）执业，是基于市场竞争的体制。

研究表明，与卫生保健的筹资相比，市场在卫生保健的递送（Delivery）中的作用更强（Rice，1998）。欧洲卫生保健系统的研究表明，欧洲国家主要依赖于支付能力而不是利用服务为卫生保健筹资。那么，接下来的问题就是，在卫生保健的递送中，如何恰当地利用市场和政府的作用。在美国，政府的作用主要在于为市场不能提供的老年和穷人提供卫生保健。再者，虽然通常认为政府的反应比较迟钝，政府还是利用诸如总额预算（欧洲和加拿大）和按病种费用支付（美国）等管制价格系统取得了相当大的成功。 

当然，政府不是万能的，这部分地由于政府要考虑政治压力。如同市场赋予厂商追求利润最大化的权利超过患者的健康水平一样，政府也受特殊利益团体的影响。因而，对市场化卫生政策的批评，主要是基于市场内在的追求利润的动机，但是，我们在卫生保健系统中也决不能忽视受利益团体影响的政府政策，有时这些政策的目的与动机是值得怀疑的。因此，到底是市场导向的卫生政策，还是政府主导的卫生政策取决于社会的价值判断。各国的经验研究表明，在卫生保健的递送系统实行竞争性的卫生政策更为有效，在卫生保健的筹资系统则需要强有力的政府行为。

政府对医院是“以管为主”，还是“以办为主”也是目前争议很大的问题。根据现代市场经济理论，构建“有限政府”，维护市场秩序、提供基本公共产品是政府的责任，其核心是完成与公民的契约，维护社会公正和社会正义。对于公民基本权利的保证，包括基本受教育的权利和基本健康权利，是政府的重要职责。各国根据经济发展的不同阶段制定保护全体公民获得最低标准的卫生服务，是政府不可推卸的责任。政府维护社会正义的基本工具是筹资，通过具有累进税性质的税收机制筹集义务教育和基本卫生服务的资金，是解决筹资公平的基本手段。发达国家的经验证明，建立基于一般税的国家卫生服务体制或基于社会保障税的社会医疗保险体制是解决筹资公平性的根本措施。商业医疗保险也由于其趋利性商业特性，进行“揩油”(creaming)的逆向选择，将最需要医疗服务的人群排除在保险之外。当然，在政府主导的社会医疗保险体制中，不可避免地出现行政机构的通病也不足为奇。随着政府治理机制的改善，政府的管理效能会不断提高，国家卫生服务体系或社会医疗保险体制存在的问题，会逐步得到治理。 

2．    在分配健康与卫生服务中达到公平的备择方法 

在谈取得公平的被择方法之前，我们先看一些基本概念。虽然公平（Equity）有几种定义，但大体分为水平公平（Horizontal equity）和垂直公平（Solidarity）。研究者有时将公平与平等（Equality）混在一起，平等指某人对同一事物拥有相同数量；公平（ Equity）指为了取得某种公正的最终分配，分配在每个人之间是不均匀的，见（Stone，1996）。 

1）   初始资源：这是传统经济理论注关注的第一个影响公平的方式。社会可以通过税收与补贴取得收入分配的平等，但当社会允许其成员选择其自己的购买决定时就产生了问题，困难在于税收与补贴的方法很难真正地达到初始资源分配的平等，这主要是由于人们的选择有时不能反映其最好的利益。

市场是以尊重个人选择权为前提的分散决策机制，由代表社会利益的政府替个人做出选择，则容易形成对个人权利的损害。根据阿罗不可能定理，社会不会产生令每个人满意的选择集，因此，税收和补贴的方法存在理论困惑。加之，以生计检验(mean-test)为基础的补贴需要贫困标准制定、贫困人口筛选和执行监督等巨额制度成本，其实施效果受到质疑，也是廉租住房、公办教育等社会项目受到诟病的原因。强调“用好方法做好事，达到好效果”也是保证健康公平的前提之一。 

2）   保健的可及性：保健的可及性平等的难点在于即使我们不考虑某些经济因素，社会经济结构（如地域、地形等）仍然决定着卫生服务利用的不平等。在完全竞争的市场上，资源可以得到合理配置，在一国之内会实现物质资源与人力资源配置的均衡。但是，在市场发育部完全的地区或领域，在存在人口迁徙障碍的宏观环境下，某些贫困边远地区则存在卫生服务提供不足问题，这恰恰是需要政府干预的领域。澳大利亚等发达国家对于在卫生人力不足的农村地区的执业人员给予高工资、高福利等经济激励，而且，在卫生人力培养上，也制定了对医学生的优惠政策，值得我们借鉴。值得思考的是，对于边远贫困农村地区，是否由政府投资建立医疗机构，并保证其正常运行经费，不能只强调“补需方”，而忽视对可及性的保证。 

3）   服务的利用：大量研究证明，卫生服务的利用虽然不是健康最重要的决定因素，但是，在解决了居民的营养、清洁饮用水、教育和环境等健康基本要素之后，卫生服务的利用对于健康素质的提高则必不可少，主要属于基本生活消费品或服务，而且，卫生服务的利用直接关系到居民对社会的认识，涉及居民的社会安全感；基本卫生服务的利用更是社会安全阀的基本内容，是任何一个现代社会不可缺少的。至于基本卫生服务的提供方式则与本文第一个问题相关联，要与基本卫生服务提供的效率一起考虑，根据各地实际探讨可行的制度安排。 

4）   健康状况：衡量健康状况公平性指标是目前理论界讨论的热点问题，与健康状况的平等相比，服务利用的平等则易于测量。健康状况平等的难点在于我们不知如何以成本－效果的方式使不同亚人群的健康状况平等。 

在卫生领域，关注健康状况的公平存在理论困惑和实践的难题，因为每个人先天的健康水平并不相同，对于外界环境中致病因素的易感性也不一样，即每个人的健康素质是“天然不同”的，罹患疾病的概率不同，健康的结果也不相同，用卫生经济学的语言就是“每个人的初试健康状况不同，健康存量存在巨大差异”（Rice，1998）。因此，不能通过“税收补贴”或其他补贴弥补“初试健康和健康存量”的差异，达到相同的健康水平，如同不能通过“二次分配”实现收入完全均等一样。其政策意义在于：为每个人创造获得健康的公平机会，试图实现每个人健康水平完全一样是不现实的，或者是经济上不可承受的。 

3．市场与政府如何共同工作以取得更优的卫生保健系统 

虽然我们对关于市场与政府在卫生改革与发展的作用进行了许多讨论，这里需要指出的是世界各国关于“市场”与“竞争”的解释可谓各种各样，我们决不能照搬国外的概念并移植到我们的卫生政策研究中。与发达国家相比，转型经济体国家对市场与竞争的界定更是有着多种版本。笔者认为我国以往的研究过多地注重卫生领域中的市场失灵，对市场缺陷（如卫生劳动力要素市场的全流动，不能反映服务成本的定价体系等）、市场失灵（如行政垄断，非对称信息，公共物品和外部性）以及政府失灵（如决策与执行的一体化）缠裹在一起的研究较少。笔者认为仅针对上述三种失灵中的某一种失灵的政策可能使问题更恶化。 

卫生经济学界大致认为市场与政府的二分法是错误的（Rice，1998）。换句话说，两者都需要并且两者互相需要。政府通常需要市场能提供消费者所需的服务，并且不要造成资源的浪费。市场需要政府提供制度安排，确保价格的公正合理，人群中的各亚人群都能获得基本的医疗服务，政府发布（如传染病疫情等）信息等功能性服务。因此，最关键的任务就是如何利用市场与政府的混合作用。为了探讨市场与政府的混合作用，实证性研究是最重要的。虽然，我们对卫生政策中竞争的作用讨论了许多年了，但是，政府与市场最优组合的实证性研究却非常少。

总之，如同本文一样，对于政府与市场作用的定性的分析很多，但是很具体的实证研究不是很多，这不利于政策制定的针对性和准确性。尽管SARS的出现不能完全归咎于卫生体系，尤其是公共卫生服务体系的薄弱，但是在SARS的防治过程中，尤其是农村的防治过程中确实暴露了相关方面的缺陷，这些面临的问题可能在今后卫生改革的重点。为了使卫生改革的系统的实施，有必要对政府和市场的作用等基本的问题进行重新的思考。为了引起研究者的共鸣，笔者希望提出以下实证性研究题目以供参考。

 三、下一步的研究 

1．政府在筹资和卫生服务递送中的作用，包括绩效和存在的问题；