中国经济研究中心医疗卫生改革课题组两次赴江苏省宿迁市，对宿迁市区、沭阳县以及乡村的医疗卫生状况进行调研。

　　调研的基本方法是不惊动当地政府，近十名卫生经济学者和学生作为患者去各医院就诊，在就诊过程中调查和访谈医生和患者，然后再与卫生主管部门领导和医院院长及相关人员进行交流，汇报所见所闻，听取他们的意见和解释，以校对和证实调研结果。

　　我们认为，近几年来宿迁市领导率领宿迁人民所进行的以经济建设为中心的改革，敢想敢干、惊心动魄、可歌可泣，但是改革思路在某些方面违背了社会和经济发展的客观规律，尤其是将全面市场化的改革手段用于已被理论和实践证明行不通的医疗卫生领域。所以，目前宿迁市“看病贵”的问题没有得到解决，老百姓的医疗负担反而加重，潜在医疗卫生问题令人担忧。

　　本报告结合调研的情况、相关背景资料以及卫生经济学的有关理论，对宿迁市医疗改革的成绩和产生的问题进行初步的分析。

　　宿迁市超常规赶超发展是大背景

　　(一)医改前，政府没能力对医卫事业进行必要的投入

　　宿迁地处苏北，是1996年新组建的地级市，下辖沭阳、泗洪、泗阳三县和宿豫、宿城两区及一个省级经济开发区，总人口达517万，陆地面积8555平方公里，经济比较落后。比如，沭阳是全国19个革命老区之一，当时的经济实力在江苏倒数第一，全县38个乡镇有8个是省级贫困乡镇。

　　经济落后导致宿迁地区财政的困顿，基本处于“吃饭财政”的状况。需要财政支持的医疗、教育等社会事业的发展，面临极大的困难。尤其是财政分权改革后，社会公共支出的职责也分权到地方，宿迁政府确实没有很多资金投入医疗卫生事业，直接导致卫生资源不足，基层医疗卫生单位条件差、水平低。

　　(二)医改是宿迁经济超常规赶超发展的一部分

　　面对经济落后的现实，宿迁采取的是超常规的发展模式，以赶超经济发达地区。通过“上面补一点，企业垫一点，百姓筹一点，政府出一点”加快基础设施建设，优化环境来招商引资。先借钱将环境和基础设施搞好，招商引资来的企业就会增多，税收多了，地价也会升值，而用土地出让金和税收还掉借款再造更好的环境，以此达到滚动发展。

　　在这个过程中，当地采取了很多特殊的政策手段，比如下令公职人员借出工资修路，要求企业垫资修建办公大楼，将城区内9条市政道路承包给区人事局等9个部门负责建设，并作为主要负责人的考核任务，将招商指标下达到各个单位。在宿迁，可以明显地感受到所有干部都努力致力于经济建设，一切以经济发展为出发点，以提高效率为目标。

　　与此相对应，宿迁对社会事业的建设，尤其是教育和医疗卫生，是通过甩包袱(政府完全退出医疗领域)、卖学校和医院(盘活资产存量)、引入社会资本以扩大资源，促进竞争以提高效率。因此，宿迁比较激进的医改方式的现实背景是穷则思变，是没有办法的办法。

　　宿迁医改取得的成绩

　　(一)政府财政负担减轻

　　宿迁地区134家公立医院进行了产权制度改革，包括124所乡镇卫生院和10所县级以上医院，形成了合伙制、混合所有制、股份制、独资等办医主体。虽然个别医院和外部公立医院联合(如鼓楼医院集团宿迁市人民医院)，或者有个别外部公立医院在宿迁建分院(如上海东方医院宿迁分院)，目前宿迁地区各个层次的医疗服务机构都已经由民间资本购买或经营，宿迁地区政府已经完全从办医中退出。

　　在这样的改制过程中，政府是最直接的获益者，既可以通过改制盘活医院的资产，套现过去50年政府在医疗领域的积累，同时，等到民营医院免税期满后，政府税收也会增加。

　　(二)医疗资源数量迅速增加

　　宿迁采取了一系列政策鼓励社会资本进入医疗服务领域，医院数量和医疗卫生总资产迅速扩张。2000年到2005年，全市医疗卫生资产从4.95亿元增加到17.78亿元，是改革前的3.59倍。5年前，宿迁市有130多所各类医院，但到2005年，宿迁已有各类医院400多家。我们调研发现，宿迁街头建立了各种类型的医院和诊所，其中大部分是近年来开办的。医疗机构的增加，使得医疗队伍和医疗设备也相应地扩大和增加。

　　(三)医院经营方式改变、管理加强、竞争手段丰富，医务人员积极性增强

　　改制后的医院不再获得国家的财政补助，目前也没有社会的捐助，完全自负盈亏。

　　在竞争的压力下，医院的所有者(多为股东)引入了企业经营机制，切实加强了对医院的管理；改善了医疗人员服务态度，尤其是在吸引病人方面的工作，广告大力宣传医院的专家和先进设备，地方电视节目、报纸到处可见医院和药品广告；减免挂号费、降低单项医疗检查收费、降低药品单价；提供免费接送病人的流动巴士等附加服务。很多措施确实给老百姓带来了实惠，得到了老百姓的认可。调研了解到，老百姓对医院服务态度的满意程度明显提高。

　　我们调研发现，一些医生会询问一下病人带的钱是否够，如果钱带得不多，就少开一些药品，请病人过段时间带钱了再来，而且可以把病人以后开药的方子一起给病人，下次来就可以直接开药而不用挂号和就诊。这一方面体现了医院更为病人着想了，另一方面，这也可能是平均门诊费用下降的一个原因，病人分多次就诊，每次的费用下降了。

　　值得注意的是，无论营利性医院，还是非营利性医院，都存在着很强的赢利动机和能力。同时，目前卫生改革政策的不稳定，加剧了投资者要求短期迅速收回投资的逐利行为。因此，几乎所有的医疗机构投资者首先考虑的都是在当前市场竞争和监管条件下努力迅速收回投资。据沭阳某医院院长称，现在医院的利润率一般都在50%以上，所以说投资医院一般两年就能收回投资。

　　过度的逐利动机，使大多数医院都对医务人员仍然采取根据科室业绩来付酬的激励政策。据我们采访所得，医院会采用各种方式获得医疗保险和农村合作医疗的定点资格；会付给村医和基层的医生回扣以望其推荐病人，并且回扣有攀升的趋势。一位当地的村医说，如果介绍一个病人，骨科医院将给他10%的回扣；医院会付给出租车司机和急救中心报酬以获得病人。

　　(四)医务人员的流动性增加，收入也增加

　　改革理顺了医院的用人机制，医院可以对员工进行优胜劣汰。竞争压力下的医院需要有优秀的医务人员来吸引病人，医院之间“挖医生”的竞争非常激烈。医务人员的流动更加自由，尤其是水平较高的医务人员在医院之间的流动非常频繁。很多医生今天培训回来，评上职称，明天就“跳槽”。

　　为了留住和吸引优秀医务人员，医院必须改变内部分配和激励机制，提高医务人员的收入。根据我们的调研，宿迁的医生的平均月工资由原来的2000元上升到3000至4000元,医院内部拉开了收入差距，技术好的医生、主任医师和拥有股份的医生有更高的收入，一般医生收入差些，医院的护士和后勤工作人员在私有化后工资很低，从原来的1000多元降到了500至600元。

　　值得注意的是，在收入增加的过程中，归属感成为很多医务人员更关注的回报。从改制后的效果来看，医生持股的医院发展相对更为稳定，也更能够获得老百姓的认同。我们调研走访了沭阳某医院，这是一家拍卖给私人资本的医院。一位退休后留用的老医生告诉我们，原来在医院工作很有归属感，但是改制后，工作就是打工了。隔天晚上，刚好有十多位医务人员集体辞职去另一家新建的医院，主要原因，是那家医院给他们股份。

　　(五)医疗服务项目迅速增加

　　竞争压力促使医院引进医疗专家和先进的设备，扩大医疗服务范围。医改后，宿迁地区的医疗服务项目增加了200多项，很多复杂的手术也可以在宿迁实施。这在一定程度上方便了老百姓的就医。

　　值得注意的是，宿迁地区的医疗设备有过度发展的倾向，医疗服务往利润高的项目过度扩张过程中，医务人员技术水平等软件的发展还没有跟上。根据我们的调研，不少检查的操作都不符合规范，也有一些医院违规实施手术的现象。如沭阳某一级医院，居然也做胃癌手术，主治医生是原乡镇卫生院医生，卫校毕业。

　　(六)挂号费、单项检查价格和药品单价稳中有降

　　竞争的压力促使医院降低了挂号费、单项检查价格、药品单价。几乎所有医院的挂号费都很低，有的医院挂一个号可以看多个科室，有的医院甚至都不用挂号。一些基本医疗和常规治疗形成了竞争，不少常规医疗服务的单项收费也降低了，比如CT价格由300多元降到了100多元；B超由100多元降到了60多元。

　　由于放开了药店的开办，医院不仅面临医院间的竞争，还面临和药店的竞争，一般医院的门口就会有药店，大的医院的周边都会开好几家药店，因此，医院的药品单价确实也有所下降，一些常见的低价药品也重新出现。

医卫核心问题并未解决，同时一些新问题产生

　　(一)“看病贵”并没有解决——引入市场机制后医疗费用的另一种扭曲

　　从以上现象看，医疗机构增加了，竞争加强了，老百姓看病确实有了更多的选择，也确实感受到医院服务态度的改善。同时，医院的挂号费减免了，单项检查的收费和药品的单

价也确实稳中有降。那么，能不能说这次医改后老百姓获得了便利、优质、价廉的医疗服务？

　　1.数字悖论：医疗费用贵了还是便宜了。

　　宿迁卫生局提供的数据表明：1999年与2005年比较，人均门诊费用市县级医院下降了8.3%，乡级医院下降了25%。每病床日收费市县级医院下降了10%，乡级医院下降了15.5%。出院者平均医药费用市县级医院下降了1.0%，乡级医院下降了13.5%。在与宿迁卫生局官员的交流中，他们也承认这些数字可能不可靠，因为目前没有好的统计方法。

　　即使这些数据无误，在上述价格下降的同时，不仅没有一家医院破产，反而许多医院的收入大幅度上升。例如，报载宿迁市人民医院2004年收入9000多万元，而2005年上半年，医院的收入就达到6500万元；“沭阳县人民医院……光是一个骨科的进账，就从180万元增长到720万元”；仁慈医院的一位科主任也告诉我们，盖新大楼的3000万元贷款，3年时间就挣了回来。而且，直到目前为止，新的医院还在宿迁不断地落户，如果没有较高的利润率，不可能出现这样的趋势。

　　人均门诊费用、住院费用下降，而医院数量却迅速增加、医院收入也迅速增加。如果数据无误，那么医疗需求一定大幅度地持续增长。宿迁地处苏北，相对封闭，人口规模相对稳定，外来就诊人数不是很多，医疗需求不可能如此持续大规模地增加。医疗费用到底是贵了还是便宜了？

　　2.理论分析：发挥市场机制，不能回避医卫领域自身规律。

　　医疗卫生领域有其自身规律，第一个就是供需双方信息严重不对称，供方处于天然的垄断地位，是一个强卖的市场。如果供方有过多的赢利动机，医院总是有办法通过一些手段来获取足够的收益，如能够诱导需求，病患的利益就会受损。

　　理论上，“价格降低”和“费用降低”是两个概念。事实上，目前我国的医疗服务价格和一些药品价格是国家控制的，老百姓感受到的“看病贵”主要指的是医疗费用，是价格和数量的乘积。

　　老百姓最能够观察和比较的是价格信息。医院通过降低单项价格来吸引病人，而对于“量”，基本只能听从医生的安排。限制得了“价”，限制不了“量”，老百姓的医疗支出总额还是不断高涨。

    宿迁医改的尝试，其经验和教训，对经济欠发达地区，乃至全国的医卫体制改革都具有重要的借鉴意义。”

　　12月7日，清华大学公共管理学院博士后魏凤春抛出了一份《宿迁医疗体制改革考察报告》(以下简称清华版)，对宿迁医改给予积极评价。

　　而就在半年之前，北京大学中国经济研究中心医疗卫生体制改革课题组也曾发布一份《江苏省宿迁地区医改调研报告》(以下简称北大版)。这份报告认为，宿迁市“看病贵”的问题没有得到解决，百姓的医疗负担反而加重，潜在医疗卫生问题令人担忧。

　　“清华调查小组在宿迁看到的事实，和我们是一样的，但得出的结论却不同。”北大版报告的负责人李玲对记者说。

　　北大版报告于今年6月在《中国青年报》部分刊登之后，曾引起广泛关注。报告肯定了宿迁医改的部分成绩，但认为其违背了一些医疗卫生领域的理论规律。因此，北大版报告结论是“医卫核心问题并未解决，同时一些新问题产生”。

　　经济学家周其仁随后在媒体发表评论，声称对这份报告“大失所望”。他对北大版报告最大的意见，“是他们可能对自己‘只有政府主导才能解决医疗卫生问题的先入之见’偏爱至深，而验证工作的规格却过于大意和马虎”，并由此认为北大版报告对宿迁医改否定性的评价，并没有以可靠的、合法的验证为基础。

　　而半年之后的清华版报告，充分肯定了宿迁医改的思路——“虽然仍有部分瑕疵，但大方向是正确的。”

　　魏凤春是清华考察小组的负责人。在北大版报告公布于媒体的第三天，他带领小组成员奔赴宿迁，进行了为期四周的考察。

　　与受到质疑的北大版报告调查方法类似，清华小组也采取了明查、暗访，和医院人员访谈的方式。但他们从宿迁政府拿到了更多的数据，并抽样进行了数据核实——这与李玲的小组略有不同，他们声称是在“不惊动当地政府”的情况下调查。

　　如同李玲所说，魏凤春也承认他们在宿迁看到的医改效果大部分是相同的。但是，基于相同的事实，却得出了不同的结论。

　　清华版报告认为，改革成效明显，阶段性成果比较显著。看病难的问题基本解决。看病贵的问题有所改进，医疗服务价格有升有降，价格明显低于周边地区。

　　而且，魏凤春认为，宿迁对医疗与公共卫生的监管理念开始转变。新型公共卫生防保体系基本框架已经形成，政府与市场开始各司其职。

　　“医疗卫生体制改革应该在全方位市场化改革的基础上进行，单纯地进行医卫体制改革难以取得较大成效。”报告说。

　　魏凤春评价说，虽然所有的调研报告都看到了宿迁医改的效果，但由于观察角度的不同，导致得出的结论不一样。

　　清华版报告试图从宿迁政府的“财力现实”切入。他们认为，在中国的落后地区，地方财政紧张。宿迁的医改模式与此息息相关，是一条迫不得已但已被证明行之有效的道路。

　　但北大版报告所提出的关于宿迁医改出现的某些问题，魏凤春也承认改革还需进一步发展。“但是，要防止体制复归。”他强调说。同时，他希望宿迁市政府加大对公共卫生和医疗救助的投入。

　　“宿迁市没有义务成为全国医疗改革的标杆。”魏凤春说，但他承认，宿迁医改的标本意义正在凸现。

　　在报告的最后，提出了宿迁医改对全国医疗卫生改革的意义：一是必须区分政府在公共卫生和医疗服务中的职能定位；其次，要制定医疗服务标准，并强化政府监管。