环境压力与环境政策                   中国水污染危机

       工业化、城市化与水污染               论排污权交易的法律问题

       绿色GDP”考验中国环保问责机制        太湖：沉重的欠债

        澳大利亚环保考察印象                 环境友好型社会

        我国环保政策、问题及前景

环境压力与环境政策

——中国经济研究中心（CCER）、美国国家经济研究局（NBER）
第六届年会系列简报之五

自1998年以来，北京大学中国经济研究中心(CCER)和美国国家经济研究局(NBER)联合举办年度研讨会。除了2003年由于SARS影响停办一次，至今已总共举办六届。历次年会，NBER都组成以主席Martin Feldstein教授为首的美国经济学家代表团，与CCER研究人员以及应邀参会的其他中国学者和官员，针对中国经济改革发展及世界经济的热点和深层问题，进行广泛而深入的研讨。

以“中国与世界经济”为题，CCER与NBER第六届年会于2004年7月1－3日在北京大学中国经济研究中心万众楼召开。与会经济学家和高级官员围绕宏观经济、银行和国企改革、社会保障、环境政策和经济全球化等等问题展开交流讨论。我们分5期简报报道本次会议主要内容。本期报道有关环境压力和环境政策问题的报告内容。

Don Fullerston教授：环境经济学理论和政策

美国Texas Austin大学Don Fullerston教授介绍了环境政策的现实选择及其理论依据，发言内容摘录如下。

环境经济学的一个重要的问题是寻找处理环境问题的合适的政策工具。通常考虑的可能方案有庇古税、排污权交易、命令和控制措施。庇古税即为污染税，是Pigou（1920）提出的。既可以是对污染直接征税，也可以是对减少污染行为补贴。可交易的排污权可以由政府发给厂商，厂商间可以一定价格交易，政府也可以通过拍卖出售。命令和控制措施是政府直接管制污染。可以是投立工厂的排放标准，也可以要求工厂达到某种技术标准。科斯的产权解，是明晰地界定产权，并在完美市场下交易产权。产权可以赋予污染者，也可以赋予“受害者”。

评判这些方法的标准很多。我们可以罗列如下：经济效率、管理效率、是否便于监视和实施、是否存在信息不对称和不确定性、政治和伦理上的考虑、公平和分配上的影响、是否会产生垄断等其它扭曲、是否有弹性以动态调整。因此，难以判断哪一种是最好的。但通常的出发点是经济效率。

通常经济学家们喜欢通过市场办法、通过征收污染税来解决问题。假设对每单位废物收税，并存在两个不同的处理污染的边际成本。这可以是表示两个厂商、两种处理方法、两个行业、甚至两个国家。其中一条成本曲线较高，另一个较低，因此会有不同的最佳处理量。通过政府控制和命令的办法处理污染，在政府确切地知道成本函数时，有可能要求正确的处理水平。但如果不知道，就不会有效地排放和处理污染。比如假设政府规定了一个在处于高、低成本下的最佳处理量之间的标准。对于高成本而言，其边际处理成本高于最优时成本，造成福利损失；同样地，低成本下相对最优时处理量较少，也造成福利损失。污染与劳动和资本一样，具有投入性质，产出需要污染。而污染税改变了污染的相对要素价格，通过替代效应，厂商会用干净的投入，如劳动、资本，替代污染。同时，提高了产出价格，通过产出效应，使用污染较多产品的消费会减少。

然而庇古税是难以实施的，因为排放量难以正确度量，征收也难以使用通常的通过交易征收的办法。一个较为可行的办法是两部分工具法。即不直接向污染收税，因为污染难以交易，而向可以交易的对象比如产出来收税。这个方法同庇古税是同样有效率的。对干净的投入补贴可以改变相对价格，并通过替代效应减少污染，但补贴降低了产出的成本和价格；对产出征税可以提高产出价格，并通过产出效应减少污染。这个方法可以应用在许多方面。例如，治理工业排放可以补贴对废物处理，对产出征税；治理过多私人用车造成的交通堵塞可以补贴公共交通；控制家庭废物可以补贴收集废物，对所有废物再利用的行为进行补贴。

所以，对于控制污染的方法而言，通过激励总是比通过管制好。如果可以度量污染的排放，那么直接应用庇古税是有效率的；如果不能，可以使用两部分工具法；即便两部分工具法也不完美，同时使用两种工具比仅用征税或仅用补贴都好。

胡鞍钢教授：水资源短缺和水权交易问题

清华大学胡鞍钢教授讨论了水权交易和中国的水资源短缺问题。下面是他发言的内容摘要。

目前中国水资源非常短缺，并出现了“水危机”。中国的淡水量很少，仅用世界7％的淡水量来维持世界21％的人口。而且水资源在空间和时间上的分布十分不均匀。中国北方拥有中国42％的可耕地，而地表径流只占全国的8％。1997年，黄河断流了227天。在中国，三分之二的城市缺水。每年由于缺水造成的工业损失多达2000亿人民币。

在这个背景下，人们会问一个问题：市场机制在水资源配置中可以运行吗？如果可以，它能起什么作用？有三种不同的观点，一种观点认为市场机制可以在其中起基础性的作用；另一种截然相反，认为市场机制的有效性令人怀疑；第三种看法认为其作用有限。

水资源和一般的经济物品的配置不同，有一些的特点。水不仅是人类重要的经济物品，而且是生态系统和地球上所有生物最重要的自然资源。通常，管理水资源最核心考虑是安全问题。另外，平等和社会可接受性也是常常被优先考虑的。

大多数人认为调配水资源的两种基本方式是基于行政的机制和基于市场的机制。实际中采用何种方法应取决于其成本和收益。基于行政的方法好处是它容易满足人们对社会文化、安全和平等的关切。但同时，行政方法的效率较低，并可能存在政府失效的问题。随着水资源越来越匮乏，行政方法的机会成本在上升，引入市场方法就变得越来越有吸引力了。有效的水资源交易体系取决于低的运行市场系统的运营成本和低的由行政方法向市场方法转型成本。而引入市场机制的一个途径是建立水权交易市场。所谓水权是水的产权，是围绕着水资源的一系列权利。水权市场就是各平等主体通过价格机制交易水权的场所与制度。

通过一系列案例研究，我们发现水资源的日益匮乏是引入水权交易的最本质的推动力；市场化改革提高了引入市场的好处，这也是一个重要因素。并且在所研究的案例中，行政机制的成本高昂，而引入市场机制的转型成本低廉。

另一个重要结论是，水资源管理改革的基本趋势是改进现有的行政系统的效率，并部分引入水权市场。因为现有的行政系统仍然有效，而且由于运营成本和转型成本较高，水权市场尚不能完全代替它。目前，水权市场只是通过行政系统按配额分配水资源的辅助工具。但在将来，随着行政调配机制的成本上升和市场调配机制的成本降低，水权市场将不断发展。

另外，水资源配置应当在政府有力的监管和监视之下运行。尽管市场机制在解决当前水资源短缺的危机中作用有限，但在政策上它仍值得探索和发展。实际上，对水资源利用没有什么制度性限制，可以任意获得，从而导致对水资源过度开采、低效率利用和破坏，形成了“水危机”。当前“水危机”的实质是由于国家对制度建设投入不足造成了“政府缺位”。因此，良好的水资源治理呼唤制度建设。这需要大规模的制度建设，而不是工程建设。

        中国水污染危机
《财经》记者 王以超 任波《财经》杂志 /总193期  [2007-09-03]
“即使中国明天就走在正确的道路上，水污染问题的基本解决，恐怕也要30年甚至40年时间”。那么，今天我们该怎样起步？

　　“即使中国明天就走在正确的道路上，水污染问题的基本解决，恐怕也要30年甚至40年时间”。那么，今天我们该怎样起步？

　　8月26日下午，正在北京召开的十届全国人大常委会第二十九次会议开始审议数部法律。 其中，《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》，系首次进入国家最高立法机构审议程序。
　　《水污染防治法》出台于1984年，曾在1996年经过第一次修订。此番再次修订，意义非同寻常，仅新增条款就有26条，修改较大的条款有24条。这部法律原来总共只有62条，其调整力度可谓空前。
　　就在这次会议开幕前，8月22日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究城市饮用水安全保障工作。
　　种种迹象显示，进入2007年以来，各地陆续爆发水污染事件。如何应对这一严峻局面，已经成为摆在最高决策者案头的最现实挑战之一。
　　水，意味着生命。
　　然而，转眼之间，我们身边奔流的水不再清澈，甚至不再能哺育生命。虽然我们听不到江河的叹息或者呜咽，但在那些受到伤害的肌体和灵魂深处，你能体会到这种躁动与愤怒。
　　全国人大环境与资源保护委员会在对修订草案的审议意见中警告说，中国 “水环境恶化趋势未得到有效控制”。国家环境保护总局局长周生贤在此次会议上所做的修订说明中强调，中国的水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着“旧账未清完，又欠新账”的局面。
　　面对这场全局性的水污染危机，《财经》没有理由不作出回应。在水污染防治法修订草案提交审议之前，从今年7月底至今，《财经》先后派出四路记者，去探寻太湖之殇、黄河之悲、海河之痛以及珠江之思。
　　——太湖，这个流传着无数人文传奇、滋养了最为富庶的民众的中国第三大淡水湖，今年5月底突然爆发蓝藻危机。
　　——从“母亲河”黄河到北京所在的海河流域，污染像晴夜的繁星无处不在。实际上，这两条河流的命运也许更加灰暗，因为水资源的匮乏和到处肆虐的水污染，像“双头蛇”一样绞杀着它们曾经有过的勃勃青春。
　　——即使雨量充沛、人类活动相对较少，从珠江口到上游地区，从并不遥远的过去、现实到并不遥远的未来，水污染的阴影也无处不在。
　　环顾中国，人均水资源拥有量只有全世界平均水平的四分之一。而今，“贫水”遭遇到来势凶猛的水污染，双重危机下，将会怎样影响转型中国的命运和未来？

水污染“黑洞”
“在中国，水污染绝对已经成为一个全局性问题了”
　　国家环境保护总局局长周生贤在审议《水污染防治法（修订草案）》发言时，引用了这样一组数据：2005年，全国七大水系（珠江、长江、淮河、黄河、海河、辽河以及松花江）的411个地表水监测断面中，有27％为劣Ⅴ类水质（参见“地表水六类划分”），基本丧失使用功能。2006年，虽然七大水系劣Ⅴ类比重稍有下降，为26％；但在全国地表水中，所占比例仍高达28％。
　　实际上，这仅仅是一个平均数字。在水资源相对短缺的北方地区，污染状况更加令人触目惊心，“有河皆枯，有水皆污”并非虚言。
　　从水利部的统计数字来看，海河和辽河两大流域劣Ⅴ类水质所占的河流长度，都超过了半数；而在海河流域南系的子牙河、大清河以及海河干流，这个比例甚至接近三分之二。
　　在这样的大环境下，城市饮用水的安全自然失去保障。全国113个环保重点城市的222个地表饮用水水源地，平均水质达标率只有72％。
　　城市已如此，农村更何以堪？据估计，中国目前存在饮用水不安全的农村人口，应在3亿人以上。即使这个数字，仍然被很多人认为被大大低估了。
　　地表水遭到污染后，污染物会向地层深处逐步渗透，目前中国约二分之一的城市市区地下水也污染严重。在城市之外，全国人大环资委提交的报告中指出，在整个淮河流域，50米以内的80％浅层地下水都已经变成Ⅴ类水质，丧失了水功能；50米至300米的中层地下水，也已出现局部污染。
　　一些学者甚至认为，仅仅依据现有数字，仍不足以真切反映中国水污染的真实状况。
　　中国社会科学院环境与发展研究中心副主任郑易生在接受《财经》记者采访时指出，中国发布的各种水环境质量检测报告，由于受布点数量和布点区域的限制，“并不能充分、真实地反映国内水污染现状”。
　　中国科学院可持续发展战略研究组组长王毅也持类似的看法。国家环保总局设置的水质监测断面，基本上分布在水量相对充沛、监管相对严格的大江大河或主要水系的干流，对于支流的监测几乎属于空白领域。在小城镇以及广大农村地区，实际的污水排放量以及支流、内河的受污染程度，很可能“要比目前公布的数字更为严重”。
　　在媒体的公开报道中，COD（化学需氧量）的浓度几乎被看成水体污染程度的惟一指标。的确，水体中能被氧化的物质在被氧化时消耗的氧气量，可以很好地反映水中的有机物污染程度。COD浓度越高，说明消耗的氧越多，污染程度也越深。
　　然而，COD指标实际上只能反映水污染的“冰山一角”。即使加上其他“主要污染指标”，比如总磷、总氮、氨氮、高锰酸盐等，也难以真实地还原水污染的各个侧面。
　　事实上，大量工业污水的成分，远比现有的常规检测项目所能涵盖的内容复杂得多。其中的多种化学成分，都可能对人体产生致畸、致癌、致突变效应。
　　要穷尽水污染中各种可能的危险因素，不仅面临技术的挑战，也有着财政、人员上的现实困难。
　　另外一个因素也会影响到数据的真实性。国家环保总局有关人士私下里对《财经》记者抱怨说，不少环保数据监测机构，由于主管领导是地方政府任命的，其上报给总局的很多数据，往往已经根据当地的经济或者政治需要进行了取舍，甚至修改。限于人手问题，总局又不可能对所有这些数据逐一进行核实，只能以抽查应对，失真的可能性很难排除。
　　“水污染是个黑洞。”一位不愿透露姓名的专家在接受《财经》记者采访时如是说。
　　《中国水危机》一书的作者、北京公众与环境研究中心主任马军承认，在中国很多地方，水污染都已经达到甚至超过了“临界点”。即使从整体上而言，也已经达到或者相当接近这个“临界点”了。
　　从上世纪80年代初期就开始关注中国水问题、并具体参与过除辽河流域其他所有重要江河湖泊治理的中国水利水电科学研究院高级工程师刘树坤，在接受《财经》记者采访时也警告说：“在中国，水污染绝对已经成为一个全局性的问题了。”

污染和缺水恶性循环
世界银行估算，水污染导致的缺水造成了每年1470亿元的经济损失。其中，仅华北地区的河北省就高达189亿元
　　不断加剧的水污染，究竟如何影响着中国？
　　《财经》记者在各个流域的现场采访中，目睹了水污染对农作物、牲畜甚至人本身的种种危害。但由于缺乏很多必要的数据资料支持，要进行任何具体和定量的估计，并不容易。
　　由世界银行、国家环保总局以及卫生部等机构于今年2月发布的一份报告，进行了勇敢的尝试。这份报告只是一个供讨论的草稿，最终的版本直到今天尚未正式对外公布。
　　水利部有资料显示，20世纪末，中国污水灌溉面积比80年代增加了1.6倍，当时已有1000多万亩农田受到重金属和合成有机物的污染。其中，被镉和汞污染的耕地跨越十余个省区。世界银行报告根据2003年的数字，估算出仅污水灌溉一项，就直接导致每年约70亿元的农业经济损失。
　　对于渔业，水污染的危害更加显著。随着养殖水体的水质恶化，致病菌、病毒、有毒有害物质往往会导致水生物患病，甚至大量死亡。报告估算，根据2003年的数据，中国渔业损失金额约为40亿元人民币。
　　这些看得见的危害，还只是水污染恶果的次要部分。
　　由于中国人均水资源量非常贫乏，加之时空分布很不均衡，水资源短缺在北方地区更为严重。水污染不但加剧了缺水地区的水短缺，更令一些原本水资源丰富的地区和城市形成污染型缺水，从而诱发了污染和缺水的恶性循环。
　　世界银行的这份报告估算，水污染导致的缺水造成了每年1470亿元的经济损失。其中，仅华北地区的河北省因水污染而导致的缺水损失，就高达189亿元。
　　恶性循环的另外一个受害者，则是地下水。无论城市还是农村，当越来越多地依赖地下水时，将导致地下水位急剧下降。包括北京在内的华北不少城市地区，地下水位每年下降幅度甚至达到两至三米。
　　原因很简单，地下水的生成周期，相对地表水来说要漫长得多；前者为大约300年，后者却不到30天。这样缓慢的自我补充速度，显然难以跟得上人类大规模消耗的步伐。
　　“河北不少城市都快被抽成‘空中楼阁’了。”一位专家不无忧虑地对《财经》记者表示。

死亡阴影笼罩
中国不断升高的癌症发病率和水污染存在的正相关性，越来越得到学术界的认同
　　水污染带来的危害，最直接的是对人体健康的影响。
　　对这一点注定充满争议。在国际上，弄清特定疾病和各种污染物成分的对应关系，仍处在探索和研究阶段。更何况在中国，无论环保部门还是卫生部门，都缺乏良好的统计数据可资利用。
　　世界银行的上述报告，仍然尝试着给出自己的估计：依据2003年中国健康调查，由于大约有三分之二的农村人口无法获得洁净的饮用水，由此带来的健康损失将达到农村地区GDP的1.9％。
　　随着淮河、太湖等重污染地区一些“癌症村”陆续出现，水污染这种环境因素与癌症发病率之间的关系，也引起了人们的广泛关注。尽管现有的研究成果，仍无法在两者之间简单地画上一个等号，但中国不断升高的癌症发病率和水污染存在的正相关性，越来越得到学术界的认同。
　　过去20多年来，不少中国学者一直致力于对癌症发病的环境机理进行研究，研究对象遍及淮河流域、江苏、山东以及河北等地。目前的研究已经发现，如果人体长期接触或者摄入污水中含有的大量化学污染物，比如砷、硝酸盐等，都会显著增加多种癌症的患病机会，包括肝、肺、膀胱甚至卵巢等。有些直接导致肝炎爆发的生物污染源，也很有可能最终导致肝癌的发生。 　
　　2003年卫生部进行的全国健康调查显示，仅在农村地区，每年死于肝、胃、食道以及膀胱癌的就有48万多人；保守估计，其中也可能有超过5万人死于因水污染导致的癌症。一些激进的估计甚至认为，这个数字会达到20万人之多。
　　中央政府也意识到了水污染带来的健康危机。随着淮河流域众多“癌症村”不断在国内外媒体上曝光，2004年11月，国务院总理温家宝作出批示，要求卫生部、环保总局、水利部、发改委以及沿淮各地方政府做深入的调查研究，并真正弄清情况，找出问题。
　　之后，2005年7月，由卫生部中国疾病预防控制中心副主任杨功焕牵头的淮河流域水污染与肿瘤（癌症）相关性研究，也正式启动。
　　不过，这份研究到底进展如何，以及最终的结果是否会向学术界以及公众公布，目前还没有确切的消息。
   
困局求解
“即使中国明天就走在正确的道路上，水污染问题的基本解决，恐怕也要30年，甚至40年的时间”
　　什么原因导致中国水污染愈演愈烈？经历多年治污曲折之后，其实答案已经非常清晰：偏低的行业污染物排放标准、地方政府纵容下的企业肆意枉法、在财政制约下污水处理厂建设和运行的无力，以及始终隔靴搔痒般的行政性监管和处罚。
　　在经济高速增长的刺激下，任何“劣币驱逐良币”的空间，都可能被各个利益主体加以利用。制度上的“篱笆”没有扎紧之前，即使行政性、运动性的治理措施声势浩大、此起彼伏，仍然不可能指望水污染状况奇迹般地出现好转。
　　而今，政府高层已经意识到水污染危机的严峻性。此次《水污染防治法》的修改，能否为制度性的求索打开一扇新的“窗口”？
　　这一版本的修订草案，针对水污染事故，取消了罚款的上限，而代之以直接损失的20％到30％来计算。与之前相比，的确是一个进步。
　　然而，水污染事故仅仅是非常态下的监管。对于日常性的超标排放行为，此次修订仍然保留着100万元的上限。
　　美国的《清洁水法案》的规定要严格得多。它采取的是每日累进制，不设上限，视情节轻重，罚款额度从2500美元直至25万美元不等。在罚款的同时，往往还要再加上1年到15年的牢狱之灾。上述两类处罚，一旦重犯，都加倍处理。
　　1997年修订的《中华人民共和国刑法》，也纳入了“破坏环境资源保护罪”。但由于缺乏相应的执法机构和能力，在过去十年中，公众可以获知的此类判例甚至不足两位数。
　　很显然，仅仅依靠一部法律，哪怕其条文上再完美，或者再加上领导人的行政意志，要想改变中国水污染的现状以及未来都是不够的。
　　中国目前真正急需的，恰恰是一种具有可操作性的理念变革。在美国，这种变革始于上个世纪70年代，并且彻底改变了美国的监管理念以及普通人的生活。
　　1970年，美国建立了环境保护署（EPA）。此前美国联邦政府只对铁路、民航、电力以及电信等自然垄断性行业，或者对于银行业这样具有特殊重要性的行业进行监管，且监管范畴几乎完全限于经济领域。此后，美国整个政治理念为之一变，垄断性行业逐步引入竞争并解除管制进程加快，而类似环境、公共健康以及危险化学品等社会性质的监管，开始成为美国政治舞台上的主角。
　　如果没有这种转变，很难想像在30多年后，EPA会成为一个拥有1.7万多名员工、年预算超百亿美元的庞大机构。作为对比，目前中国国家环保总局的公务员编制仅200多人。
　　这种转变给美国普通人带来的福利也是显而易见的。上世纪70年代，美国大约有三分之二的水域都被污染，哈得逊河的大肠杆菌含量一度超过健康上限170 倍。美国的“母亲河”——密西西比河上游也污染严重，很多靠近城市的河流和湖泊都无法供人们游泳、垂钓或者嬉戏。其直接后果之一是，一岁到五岁的儿童血铅含量超标（超过100微克/升）的比重，一度接近九成。
　　而今，美国已有接近九成的人，可以在自己社区里获得符合各种健康指标的清洁水供应。大量的水域重新恢复了饮用、渔业功能，大城市周边的河湖又成为众多家庭的乐园。到2002年，美国儿童血铅超标比重也下降到了1.6％。
　　与美国类似，随着公众压力的增长，欧盟在1975年前后，开始寻求以立法的形式来保障饮用水安全，并最终于1980年第一次设立了约束性污染指标。
　　中国是否应该在短期实现这种转折？目前仍有不小的争议。
　　反对者认为，在中国的工业化和城市化未完成之前，地方政府的一些经济行为虽然有损环境、健康等公共福利，但对于中国的整体经济成长仍“利大于弊”。毕竟，在欧美或者日本，环境意识的觉醒都是随着大规模工业化和城市化进入一个相对平台期之后，才真正融入到决策中间去的。
　　赞成者则认为，中国的工业化进程，与西方发达国家相比已经被大大压缩了，在这种情况下，欧美国家每隔十年左右才会次第出现的很多现象或者矛盾，很可能会在中国交错在一起，以更复杂的面貌出现。在这种情况下，越及早转变，就越能抓住潜在的主要矛盾，在时间之轴上寻求主动。
　　或许，只有把切实转变中央和地方政府的执政理念、健全环保法制、技术创新以及促进公民社会的兴起等各种因素真正有机结合起来，中国水污染才有彻底解决的希望。
　　即便如此，摆在我们面前的也绝无坦途。在美国，即使在《清洁水法案》出台20年后，全国仍有三分之一的水体处于受污染的状况。在日本，经过近半个世纪的努力后，东京湾的COD达标排放率，也只有63％左右，湖泊等封闭水体的达标率就更低了。而在欧盟，即使到今天，水污染问题仍然是公众最为关注或者说忧虑的环境话题。
   “即使中国明天就走在正确的道路上，水污染问题的基本解决，恐怕也要用30年，甚至40年的时间。”中国水利水电科学研究院高级工程师刘树坤对《财经》记者说。■

地表水水质划分
I类水 源头水等
II类水 集中式生活饮用水地表水源地一级保护区等
III类水 集中式生活饮用水地表水源地二级保护区等
IV类水 不适合饮用，只适合一般工业用和人体非直接接触娱乐用
V类水 不适合饮用，只适合农业和一般景观用途
劣V类水 不适合饮用，基本丧失其功能性
从I类到III类水，人都可以直接饮用，但水质从好到坏不等。
资料来源：国家环保总局
水污染分类
　　生物污染：主要是细菌、寄生虫等，可引发传染性肝炎、痢疾、伤寒、霍乱以及腹泻等。
　　化学污染：主要是硝酸盐、磷酸盐、汞、砷、铬、氟、铅等无机物，以及苯酚、苯等其它芳香烃有机物、石油等。大剂量的化学污染物会导致急性中毒，低剂量的长期接触会导致癌症以及婴儿出生缺陷等多种慢性疾病。
资料来源：记者整理

   　在快速工业化和城市化以及水污染之间，重建脆弱平衡的努力到底能维持多久？

　　8月9日，在西江干流广西壮族自治区与广东省交界河段的梧州市，珠江流域第一块省界缓冲区碑举行了简短的揭幕仪式。
　　所谓“省界缓冲区”，是保护河流生态的一个措施。在缓冲区内，不允许发展任何有可能污染水源的工业。
　　以此碑为界，向上游4公里和向下游12公里的西江河段，被划为“桂粤缓冲区”。“达到国家地表水Ⅲ类标准”的水质管理目标，也被赫然铭刻于碑上。
　　这还仅仅是一个开始。据《财经》记者了解，珠江流域所有省界缓冲区都将陆续确界立碑。目前，广东省环保局也正牵头与珠江上游省份联手编制珠江流域的水污染防治规划。
　　在某种程度上，这也标志着珠江流域水污染治理在经过多年的艰难探索之后，正在迈入跨省区合作的崭新一幕。
  “治理水污染必须上下游紧密合作，否则很可能功亏一篑。”广东省环保局有关人士不无感慨地对《财经》记者表示。

“世界工厂”的代价
　　珠江由西江、北江、东江及珠江三角洲诸河等四个水系组成，西北两江和东江分别在广东省三水市思贤窖和东莞市石龙镇汇入珠江三角洲，流经河道纵横的网河区后，再分由八大入海口倾注南海，是为珠江独特的“三江汇集，八口分流”水系特征。
　　自1985年以来，富于水脉、航运便利的珠江三角洲，随着大量外资的涌入迅速工业化和城市化，崛起为外向型出口加工业密集的“世界工厂”。
　　说是“世界工厂”，实际上一点都不夸张。经过二三十年的发展之后，这个珠江入海时冲击沉淀而成的、面积仅1万多平方公里的区域内，创造了中国近三成的对外贸易额。
　　然后，奇迹的背后，却是被水利界赞为“南国少女”的珠江承受的隐痛。
　　根据国家环保局发布的2006年中国环境状况公报，全国七大水系中，珠江水质状况最为良好，其干流和支流水质58％达到二类水标准，24％达三类水标准。但悬于珠江三角洲大部分城市之上的水污染“红灯”，却一直高挂。
　　“部分流经城镇河段和大部分内河涌的水质，属于Ⅴ类或劣Ⅴ类水质，水污染治理任务仍然非常艰巨。”广东省环保局人士在接受《财经》记者采访时承认。
　　受到波及的不仅仅是珠江。自2001年发布《广东省海洋环境质量公报》以来，珠江口海域已经连续六年被列为“严重污染区域”；2006年的监测结果更表明，海洋污染范围呈扩大趋势。
　　在这个背景下，最具典型意义的城市莫过于东莞。
　　这座32个镇区逶迤相连组成的城市，20年前还是一片盛产水稻、香蕉和荔枝的农村田园，如今已靠外向型经济爆发式增长所带动，成为国际加工制造业名城，甚至被认为是“下一个深圳”。
　　然而，在人均GDP高居珠三角二线城市（除广州、深圳）之首的同时，东莞的多棱镜中也折射出一个新兴工业城市的阴暗面——水污染。2005年，东莞全市主要水污染物COD（化学需氧量）排放总量达到11.6万吨，为全省最高。
　　这一年，东莞市痛定思痛之后，宣布将在未来15年里投入235亿元，以便到2020年能“彻底解决”东莞水环境污染问题。然而，这场长跑的“赢家”到底会是谁？目前来看并不是很清晰。
　　迄今为止，东莞市对水污染整治工程投入最大的是污水处理厂建设。按照规划，从2004年至2007年要投入70.9亿元，分两批建设36家污水处理厂，并寄望在三到五年时间内，使东莞内河涌污染状况得到明显改善。
　　然而，近期东莞市环保部门披露的信息却显示，东莞污水处理厂工程进展缓慢。原规划的首批16个项目，仅有11项开工建设；而已开工建设的项目中，完成工程量超过50％的也只有六个，有四个项目还在“试验性开挖”阶段。
　　现有的污水处理厂，却越来越不堪重负。在东莞市塘厦镇水质净化厂，负责日常运作的操作员张易刚告诉《财经》记者，该厂自1992年运作以来，出水质量基本保持达标。但随着塘厦镇居住人口、工业人口超负荷，净化厂每天24小时开足马力运转，也“已应接不暇”。
　　据悉，2006年上半年，东莞市城市污水集中处理量为4820万吨左右，只占市区生活污水总量的68.64％左右，比预期目标整整落后了10个百分点。
　　7月下旬，当《财经》记者来到位于莞城西边的东莞运河时，由于上游刚刚下过雨，河水颜色只是深绿偏黑，但站在岸上仍能闻见刺鼻的腥臭味。当地的老乡更是告诉记者，仅仅半个月前，运河水面上还经常可见泡沫和脏物，“尤其在靠近水闸的地方，脏东西多得有时连河水都看不见”。

“毛细血管”保卫战
　　作为珠江流域绝对的经济引擎同时也是第一排污大户，自2002年起，广东省启动了珠江综合整治工程。整治重点，就是珠江三角洲经济区。从长78公里、污染最严重的珠江广州河段，到其下游1万平方公里左右污染严重的网河区，尽在整治包围圈内。
　　在珠江广州段的滨江路，记者看到投入巨资治理五年后的珠江水，水体为不透明的浊绿色。岸边江风虽仍带水腥味，但较之2000年前后又黑又臭须掩鼻而过的一江污水，已有明显改观。
　　据广东省环保局珠江综合整治工作办公室副处长孔庆安介绍，广东对工业污染的治理开展得比较早，虽然仍存在企业偷排超排污水的问题，但“基本面已经管住了”。目前对珠江最主要的污染，来自生活污水。
“从137个省级监控断面的监测结果来看，广东省大江大河和主要水库的水质还是良好的，目前主要是流经城市的一些河段和城市的内河涌，受到不同程度的污染。”广东省环保局水环境管理处处长陈 成也对《财经》记者表示。
　　用来势凶猛来形容广东生活污水的增长态势，并不为过。与20年前相比，广东省生活污水占废水排放总量的比重早已从当初的33％-40％ 上升到近年70％左右。
　　在兴建污水处理厂之前，绝大多数的生活污水未经处理就直接排进了城市的“毛细血管”——城市运河或内河涌。“自2002年珠江综合整治以来，生活污水的治理才得到重视。”孔庆安对《财经》记者解释说。
　　据广州市环保部门的统计，广州231条河涌中，有116条污染较重，均为几十年来城市生活污水和工业废水直接排放累积的恶果。
　　从2005年至今，广州市用于河涌整治的投资已达148.8亿元。到2006年底，广州市区81条河涌的截污工作也已基本完成，原先零乱分散直排河涌的排污口被管道连结起来，先集中经由污水处理厂处理达标之后，再进行统一排放。
　　但记者实地观察了广州市内流经闹市区的多条河涌之后发现，污染程度均仍十分严重。有的几乎已经断流，河渠积满黑色油泥和脏物，臭气熏天；有的河涌为了掩盖臭气，甚至已被安上水泥板封盖，完全丧失引流功能。
　　或许，要彻底消化多年累积的“遗产”，绝非短期之功。
　　在广州以外，珠三角网河区的几个水污染“重地”——东莞、佛山、深圳、惠州等，也正大力整治内河和河涌，东莞市政府甚至已经为此专门成立由市领导班子挂帅的“河涌整治办公室”。专家预测，在今后两到三年之内，“内河和河涌保卫战”将是上述城市水污染治理“战役”的重点。
　　东莞的困境绝非个案。根据广东省环保局提供的数字，广东省污水处理能力每年新增100万吨，至2006年底全省已经建成99座污水处理厂。尽管如此，全省的污水处理率不过近50％而已，广东省还有超过一半的生活污水和工业污水，未经处理就直接排入江河。
　　以目前广东省各地投建污水处理厂的速度来看，能否走好城市扩张和水资源保护的平衡木，仍是一出“惊险剧”。
　　毕竟，今年4月，广东省统计局发布的一项调查报告显示，至2005年，珠三角地区城镇化水平，已相当于美国、加拿大和韩国2003年的水平。如果不加以控制，广州常住人口将在十年内突破最大容量1500万，同时，深圳常住人口也将达到“临界点”。届时，生态环境、能源、水资源以及可使用土地等方面，或许都将达到承载的极限。

“产业转移”带来什么？
　　在刚刚过去的2005年、2006年，广东省先后出台《珠江角环境保护规划》和《广东省环境保护规划》，提出分区控制的概念，明确规定不允许电镀、制革等排放有毒有害物质较大的重污染行业在珠三角某些城市发展。
　　以东莞为例，围绕“十一五”主要污染物排放总量控制目标，执行“三个不批”政策：采用国家和省明令淘汰的落后生产技术和设备的项目不批；位于东江上中游地区、石马河、寒溪河、东引运河流域的重污染项目不批；已超出排污总量控制指标的地区，增加污染物排放量的项目不批。
　　形格势禁之下，2006年，东莞全市共拒批不符合产业政策、选址不宜等污染项目663项，其中重污染项目30项。对全市漂染、造纸等六大行业1252家重点污染企业，也按照“关闭一批、搬迁一批、在线监控一批”的措施，进行了分类综合整治。
　　对投资合同到期“四纯两小”（纯电镀、纯漂染、纯洗水、纯印花企业和小规模造纸厂以及小规模制革企业）性质的外资企业，东莞市外经贸部门一律不再签订续期合同，海关部门不再备案生产合同，工商部门不予年审。预计仅今年一年，将分期、分批关闭的“四纯两小”企业，就会达到241家。
　　值得关注的是，被迫搬迁的大量技术含量低、污染严重的劳动密集型企业，往往是转移到经济次发达的珠江上游，甚至是饮用水源的上游地区后重新开张，一些次发达地区也顺势搞起了“产业转移园”。
　　据《财经》记者了解，仅广东省内，目前就有20多家“产业转移园”，多在广东省东西两翼及粤北山区；而这些地区，恰恰是广东最重要的生态屏障和主要水源地所在。
　　一位广东省环保局中层人士对《财经》抱怨说，污染产业向次发达地区转移，显而易见地加大了环保部门的工作难度。因为越是经济欠发达的地、市、县，地方政府与环保部门的冲突越大。“有些地方环保部门连进企业检查都困难，企业领导只消给政府一个电话，环保就被挡驾了。”
　　地处珠三角北缘、原本山清水秀的清远市，近年因大量承接珠三角转移的陶瓷、水泥、电子、金属加工等高污染产业，水环境已经迅速遭破坏。2006年3月，由于强降雨把囤积在流经清远市区大燕河内的大量工业污染物冲入北江，导致北江出现20公里长的污染带，从而严重影响到了下游珠三角地区多个城市的饮用水安全。
　　也许是意识到了这种趋势隐藏的危险，广东省环保局局长李清今年4月在省环境保护工作会议上强调，2007年广东环境保护工作的重点，就是“防止珠三角污染产业快速向山区转移”。
　　此外，广东省内也出台了跨地级市水质达标管理条例，辅之以“区域限批”的尚方宝剑。比如规定佛山到广州的交接断面上水质必须达到何种标准，一旦不达标，省一级部门就限制佛山批导致水污染的工业项目，要求其治理直到达标。
　　“‘限批’相当于取消或限制了当地的项目审批权，一旦被‘限批’，地方政府会比较紧张地着手尽快治理。目前来看，‘限批’手段还是比较有效的。”广东省环保局人士对《财经》记者表示。
　　然而，“限批”毕竟属于亡羊补牢之举，如何预防或许更为关键。
　　“从个人行为到企业行为到政府行为，无不是把经济发展放在首位。‘先污染，后治理’仍然是大多数地方官员发展一方经济时根深蒂固的思路。” 中山大学水资源与环境系主任陈晓宏教授在接受《财经》记者采访时批评说。
　　从目前的迹象来看，发轫于珠江三角洲的这场“产业转移”，并没有局限在广东省内。源头及上游省份如江西、湖南、广西为地方经济发展，正在或明或暗地接收部分从珠三角地区迁移出去的重污染企业。这意味着工业污染源在沿江上移，控制不好的话，将危及整条珠江。
　　环保部门对此亦表忧心，“源头如果失控，污染后果将更加严重，很可能从珠江取水口就已经是Ⅳ类、Ⅴ类水质了。”
　　“珠江目前的治理成效只是阶段性的，这一成果很不稳定；形势很可能因城市污水处理能力跟不上或上游工业污染加重，而随时再度严峻。”一位珠江流域水利委员会的专家对《财经》记者警告说。■

海河：末梢之痛
《财经》记者 王和岩《财经》网络版 /总193期  [2007-09-03]
　对于属于海河流域南系的子牙河，“有河皆枯、有水皆污”的评价“纸上得来终觉浅”，用脚步丈量的印象才显得无比真实而触目惊心
　　对于属于海河流域南系的子牙河，“有河皆枯、有水皆污”的评价“纸上得来终觉浅”，用脚步丈量的印象才显得无比真实而触目惊心

　　从地图上可以看出，支流无数的海河水系宛如一幅扇面，天津则是扇柄。北边的蓟运河、潮白河、北运河、永定河和南边的大清河、子牙河、漳卫河等五条河系，最终都在天津汇入海河，并东归渤海。
　　因此，早年间对天津曾有一个精妙的形容——“九河下梢天津卫”。然而，这一切如今几成陈迹。
　　属于海河流域南系的子牙河，由南北两条支流在河北献县汇聚而成。北边的滹沱河发源山西繁峙县境内，流经晋北黄土丘陵，穿太行，奔流东下，过河北省的平山、正定、石家庄、饶阳等八县市，至沧州献县。南边的滏阳河，则出自邯郸峰峰矿区滏山南麓，流经邯郸、邢台、衡水等地。
　　子牙河流经晋、冀、津两省一市，流域面积46328平方公里，既有山区，亦有平原，人口1900余万，其严峻的污染态势不啻是整个“病态”的海河流域的一个缩影。
　　根据水利部的统计，过去几年中，海河流域水质低于劣V类的河流长度比例，一直在50％以上，它与辽河一起成为中国七大江河中污染最为严重的河流。包括子牙河、大清河在内的南系，其劣V类水质的河段，要高出整个流域近10个百分点。

“输血的河流”
　　“哪来的水？都干了二三十年了。”7月22日，天津静海县独流镇十一堡村，一个骑自行车的老乡告诉记者。
　　这里本来应该是三河汹涌合流之处——子牙河在天津市静海县独流镇十一堡与南运河汇合后，再到第六堡与大清河汇集，然后合成西河，并最终至天津新红桥与北运河交汇形成海河。因水流湍急，一旦形成洪峰，甚至有可能直接危及下游的天津市。
　　如今，在子牙河已经荒草丛生的干涸河床上，只剩下风化的小木船以及低头吃草的瘦马。
　　其实，干涸的何止是子牙河。站在子牙河与南运河交汇的闸堤上，南运河河道同样是野草茂密。岸边，一些纳凉的妇女坐在家门前。脚下的南运河，曾承载过两岸居民多少童年的欢乐，如今，一切已随运河的干涸消失殆尽。
　　村民徐树海带领记者来到村西的子牙河边，窄窄的河道中间横着一道矮矮的土坝。他告诉记者：“子牙河从这里就干了。”至于土坝，则是五六年前天津向山东省济南市购买黄河水，由南运河输送而来，为防止水向上游回流而筑的。
　　现年54岁的徐树海告诉记者，子牙河已多年没有水了。子牙河中的帆影，似乎已经永远地定格在了少年时代的记忆中。
　　是谁在改变子牙河的命运？也许，首当其冲的，是随着人口和经济的迅猛发展，海河流域不断加剧的地表水资源紧张局势。中国水利水电科学研究院高级工程师刘树坤用“输血的河流”来形容海河流域，因为整个流域每年的水资源供应缺口都在130亿立方米以上，只有依靠滦河、黄河乃至地下水加以支撑。
　　当然，彻底改变其命运的，还有一项水利工程。
　　由于子牙河上游坡陡流急，下游排水不畅，历史上经常发生水灾。1963年海河流域大水之后，为减轻洪水对天津市区的威胁，自河北献县起开挖了一条子牙新河。自此，子牙河分为两路，一路沿原来的河道，流经河北的河间、大城等县至天津静海独流镇与南运河、大清河相汇，并至新红桥和北运河汇成海河后，在天津塘沽入渤海；另一路主要用于泄洪的子牙新河，则取道天津大港马棚口入渤海。
　　斗转星移，在子牙河逐渐干涸的同时，仍然流水潺潺的子牙新河虽然免了断流之厄，却在承受着另外的苦痛。
　　天津市大港区环保局有关人士告诉《财经》记者，由于子牙新河水质污染严重，常年属于劣V类，一旦来水量过大漫堤，就会污染农田；而开闸放水的话，又会污染海口，从而影响对虾等海水养殖业。2004年6月，子牙新河上游污水下泄，就造成马棚口附近养殖的鱼虾大面积死亡，直接经济损失3100万元。

“污染程度保持得很好”
　　7月下旬，记者来到了河北省献县乐寿镇田庄分洪闸，这里也是子牙河和子牙新河的分界点。向北望去，子牙老河床杂草丛生，干涸见底；东流的子牙新河臭气熏天，闸口处有大片白色的泡沫，在黑水中翻滚。
　　滏阳河与滹沱河的汇合处，就位于近在咫尺的高庄。然而，记者在高庄看到，滹沱河也和子牙河一样滴水皆无。献县水务局工程师井占梅证实，滹沱河在献县境内已断流多年。
　　站在高高的河岸上，乌黑的滏阳河在阳光下泛着油光，对岸庄稼和树木倒影其中，和远处的绿意盎然的田野，汇集成一幅美丽的田园乡村图——当然，前提是你闻不到那阵阵刺鼻的恶臭。
　　过去100多年来，作为洪泛区，这里深受洪水之苦；但在连年干旱之后，田庄村民向记者抱怨最多的，仍然离不开污染话题。“子牙新河黑了快20年了，可把我们害苦了。”
　　据村民反映，由于浓重的臭味笼罩村子，村民常年不敢开窗户；尤其是在夏季的雾天，河水中散发的臭味简直令人窒息。以前田庄村民饮用、种庄稼都用子牙河水，现在水连浇地也不行了，因为浇的地发臭、发碱。
　　非但如此，村里的地下水也受到了污染，原先200多米的浅水井已全部报废。重打一口三四百米的深水井，需要15万元。
“我一年就接待四五批记者，都不爱说了，麻木了，还有什么意思？”面对记者的采访要求，献县环保局污控股股长窦建辉有些心灰意懒。
　　今年2月下旬至4月上旬，子牙河献县闸水站监测数据显示：每升水中COD（化学需氧量）最低202毫克，最高469毫克，是国家排放标准的5倍至10倍；氨氮最低69.74毫克，最高100.5毫克，是排放标准35倍至50倍。
　　对于这些触目惊心的污染，献县环保局在2005年公布的一份报告中称，由于来自上游邯郸、邢台、石家庄、衡水的污水，才使献县境内的滏阳河、滏阳新河、子牙新河、北排河等骨干河流均受到严重污染。污水中主要污染物严重超标，水质历年检测都为劣Ⅴ类，均已丧失使用功能。据测算，每年仅到达献县境内的污水量就高达约2亿吨，COD排放量也有20万吨左右。
　　这份报告还指出，上游大量污水的涌入，致使献县的水利设施、坑塘农田及生态环境遭到了严重破坏。据统计，从1997至2004年，全县各种直接经济损失达1.5亿元。
　　可能的危害，绝对不仅仅限于经济方面。早在2002年，献县有关部门就组成一个调查组，对水污染造成的危害进行了一次全面调查。最终的调查报告显示，献县共有13个乡镇、119个村的浅层水受到不同程度的污染，涉及人口12.7万。其中35个重污染村的浅水井丧失饮用水功能，沿河10万群众常年呼吸有毒有害空气，食用受污染的粮菜，饮用受污染的地下水；肠胃疾病、心脑血管病、皮肤病、呼吸系统病、肝病、癌症等明显增多，死亡率明显上升。
　　记者问道，近年来上游兴建了一些污水处理厂，这里的水质是否因此有所改善，窦建辉有些揶揄地笑着说：“数据没有多大变化，这些年污染程度保持得很好。”

污水何来
　　据记者调查，子牙河沿途流经的所有城市，都或多或少、或轻或重向其排污。
　　献县至今仍没有污水处理厂，全县生活污水从来都是直排。当地环保部门认为，该县城只有4万人，少量生活污水积存于北排河，经过渗漏、蒸发后已难以形成径流，加之境内也几乎没有工业企业，更没有排污口和污水排放，因此，总体而言对于子牙河的污染状况影响不大。
　　然而，今年1月11日河北省环保局的一份“督查通知”披露，该县红星电子材料有限公司1999年开始建设，2000年生产至今，一直没有经过环保部门审批，周边群众反映污染严重。
　　由于滹沱河已经干涸，子牙新河的污水应主要来自滏阳河。河北省环保局污染控制处马宝信副处长对《财经》记者表示，滏阳河的污水，目前主要来自石家庄和衡水的工业废水和生活污水。尤其是石家庄的制药、造纸企业，及周边正定、无极、辛集、赵县等县市的制革、造纸、淀粉企业等，超排、偷排现象时有发生。
　　从去年下半年至今，河北省环保局对子牙河水系所涉石家庄、邯郸、邢台、衡水、沧州等五市重点排污企业，进行了五次抽查和暗查，实际情况并不乐观。
　　今年1月25日，河北省环保局公布了子牙河挂牌督办企业整改结果，16家重点违法排污企业中，有五家企业仍在超标排污；5月初，在有关市县暗查时，发现多家企业仍存在擅自更改污水处理设施，超标排放等状况。
　　7月3日，国家环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的六市二县五个工业园区实行“流域限批”，其中就包括海河流域的河北邯郸经济技术开发区。
　　《财经》记者获悉，此次公示的“流域限批”，是根据6月8日至9日，国家环保总局海河流域第一检查组在对邯郸市工业园区、城镇污水处理厂和重点排污企业检查结果实施的。
　　检查发现，邯郸经济技术开发区现有企业71家，仅13家通过“三同时”验收（污水处理设施同时设计、同时施工、同时投入使用）。此外，邯郸市环保局与邯郸经济开发区违反有关规定，联合发文将环评市级审批权限下放到开发区管委会。检查中发现，开发区经济发展局审批的环评项目占入区项目的70％，市环保局审批的项目仅占30％。邯郸经济开发区管委会经济发展局除越权审批项目外，对企业环保设施运行情况的监管也不到位。
　　8月2日下午，在邢台市南和县张李召村口，记者看到一块石碑，上书“饮水思源”。碑文讲述的，是河北航宇集团董事长刘同林拿出4万元给村里打了口400多米的深水井，使全村乡亲吃上了清洁的自来水。
　　然而，记者在航宇集团位于张李召村和巩庄村交界处的围墙后，却发现一股浑黄的污水正哗哗外流，空气中散发着淡淡的异味。污水沿着排污渠东入南澧河，在河槽中沉淀下厚厚白色的污泥。当晚7点，当记者再次前往排污处，浑黄的水更是已变成了棕红色，泛着白色的泡沫，湍急东去，臭味刺鼻。
　　附近的村民告诉记者，现在有水渠还好，前几年这些污水都是直接排在地里。
　　南和县有关部门一官员私下里对《财经》记者表示，航宇集团早在2004年就投资8000万元建成了污水处理设备。不过，如果污水处理设备正常运转，“每吨纸的成本将增加20多元”。
　　具有讽刺意味的是，在经济不发达的南和县，航宇集团作为该县最大的企业，是当地利税大户，董事长刘同林还挂着南和县政协委员的头衔。
　　或许，正是这种有些扭曲的“联姻”和价值观，使得在子牙河流域的很多地方，污水横流的格局几乎很难从根本上得到有效的遏制。

失陷的“最后防线”
　　在河北省环保局污控处副处长马宝信看来，污水经过污水处理厂处理之后，就可以大量削减区域污染负荷，显著改善水质。污水处理厂，可以被看做是阻遏水环境污染的最后一道防线。
　　近几年，河北加大了污水处理厂的建设力度。然而，从其运行状况来看，这道最后的防线已经千疮百孔。
　　国家环保总局7月3日公布的全国“挂牌督办”六家污水处理厂中，河北省就占据了五家。其原因或为超标排放，或为处理能力严重低于设计能力。
　　据河北当地媒体《燕赵都市报》报道，早在去年9月14日，河北省环保局副局长孙彦敏曾经通报了对子牙河流域石家庄、邯郸、邢台、衡水重点排污企业查访的情况，其中就包括十个污水处理厂。结果发现，个个出水严重超标；所查的三个工业园区污水处理中心，也普遍存在污染治理设施停运、污水超标排放现象，致使污水由单个企业变为集中排放。
　　今年5月1日，河北省环保局再次至衡水市污水处理厂检查，其实际日处理依然为每天2万吨。据《财经》记者了解，整个衡水市日产生工业废水和生活污水11万吨，这就意味着，衡水市约八成的污水没有得到处理就直接排放了。为此，河北省环保局于5月7日正式向衡水市政府发函要求限期整改。
　　但在接受《财经》记者采访时，衡水市污水处理厂副厂长高树国满腹委屈。因为处理污水并不是只建污水厂就万事大吉，还需要完备的城区管网收集污水。而现在衡水市的城市管网还是多年前建的，由于涉及资金投入和居民搬迁，改造起来比较复杂。因此，现在进入污水处理厂的，只是市区铁道南的工业废水和生活污水。
　　记者发现，衡水市重点污染企业所在区域，包括化工、造纸、医药企业密集区等，恰恰都位于铁路北。
　　此外，高树国还对记者强调：“不是什么样的水都能处理的。”一般情况下，只有达到处理厂的进水标准的污水才可以净化。否则，不仅无法净化，其过强的污染物还可能“杀死”污水处理设备。
　　正是在种种矛盾之下，记者注意到，与污水处理厂一墙之隔的衡水市利税大户冀衡集团下属的冀衡药业，还有周围几家曾被媒体点名的排污企业，污水都是在处理厂的眼皮底下，直接将污水通过班曹店排干渠进入滏阳河，流向下游地区。
　　河北省环保局局长姬振海在接受《财经》记者采访时表示，河北省90％以上的面积属于海河流域，子牙河水系也是省内最重要的水系之一。这几年治理力度很大，2006年Ⅴ类和劣Ⅴ类水质所占比例比“十五”初减少了15％。
　　不过，他也承认，虽有好转，但“污染仍很严重”。
　　导致子牙河严重污染短期难有实质性改变的原因，除了水资源匮乏，流域内结构性污染问题也十分突出。姬振海说，很多城市本身水资源严重匮乏，但其主导产业却定位为污染严重或高耗能、高耗水行业，像医药、钢铁、轻工、造纸、化工等。这些都是产生严重污染或者需水量很大的企业。
　　此外，现有法律法规的不完善，也是环境污染势头难以遏制的原因之一。
　　“我们要求我们的执法者要严起来、硬起来，但法律赋予我们的手段很有限。” 姬振海介绍说，有些企业如果不启用污水处理设施，每天能节省1万多元，一年下来就是400多万元，而环保部门的处罚最高限额却仅为10万元。 ■

                论排污权交易的法律问题  蔡守秋*

一、排污权交易法的发展概况
为了控制大气污染和酸雨，美国通过立法采取了一系列手段，其中推行排污权交易是最有效的手段。该手段于20世纪70年代由美国经济学家戴维斯提出，首先在美国《清洁空气法》及其修正案中得到应用。从20世纪70年代开始，美国环保局尝试将排污权交易用于大气污染源和水污染源管理，逐步建立起以气泡、抵消、银行和排放减少信用为核心内容的排污权交易法律和政策体系。
（一）国外排污权交易法的发展概况
长期以来，多数国家的环境资源立法主要采取行政控制手段来保护环境，即以美国1970年《清洁空气法》为代表的“命令和控制式”手段；由于现实存在的严重的污染问题，当务之急是治理污染，命令控制手段自然成了保护环境和资源的主要措施。实践证明，采取应急性的命令控制手段，特别是从法律上规定一些具有法律强制性的行政命令手段，较快改善了环境质量。如果说这种行政命令方式有缺陷，那就是忽视经济成本和效益的计算。一些国家的经验表明，尽管命令控制手段在许多情况下产生了有益的效果，但也带来了一些问题和副作用，例如：通过命令控制手段推行环境保护措施的成本或达标成本远远高于人们预期的水平，某些命令控制手段有可能妨碍经济的发展。在这种情况下，针对命令控制手段所可能造成的高额成本和不经济的低效率状况，人们开始寻求既不制约或妨碍经济发展、又能实现环境和资源保护目标的其他手段，即试图寻求成本更低、更有效的防治污染的经济刺激手段。
美国1970年《清洁空气法》规定了6种常规空气污染物和7种危险空气污染物，美国环保局对每一种常规空气污染物在一定时期内在室外空气中的浓度规定了法定的最高限度（称为环境空气质量标准），并规定无论在什么地方都必须在法定期限内满足规定的环境空气质量标准（包括初级标准和二级标准）。但是，由于1970年《清洁空气法》本身的缺陷（主要是缺乏经济刺激手段，单凭行政命令控制），到1975年在许多地区到法定期限仍然没有也无望达到环境空气质量标准。为此，国会不得不于1977年对《清洁空气法》进行修订，该法规定：推迟达标期限到1982年（适用于与人类健康有关的初级标准）和1987年（适用于臭氧和一氧化碳）；联邦环保局负责划定空气质量控制区、制定环境质量标准、对现有排污源制定严格的排污标准（即法定最高限度），并要求各州制定实施计划、“最佳可行的治理”标准和“最低可实现排污率”（即全国所有同类型污染源所达到的最低排污率，或者是任何州实施计划中包括的同类污染源的最低排污率）；将所有未达到标准的地区列为未达标地区（又称肮脏空气地区）加以特别严格的控制，要求该地区逐年减少排放量以保证在规定期限内达标；凡在未达标地区新建或改建污染源或者将此类污染源投入运行者，都必须持有许可证，这种许可证只有在满足下列条件时才能颁发，即现有的、新建和改建的污染源所排放的污染物的总量大大地低于现行的州执行计划所允许的现有污染源排放的污染物的总量；将空气质量好于环境标准的地区列为清洁空气地区（又称PSD地区），实施“防止空气质量严重恶化计划”（PSD计划），对PSD地区规定了在原有基础上的污染物浓度的最大容许增长或容许增量，在PSD地区建立新的污染源必须获得许可，获得许可的条件是污染源必须配备“最佳可行的治理技术”，要求每新建一个污染源就必须减少一部分容许增量，当容许增量用尽后，即使空气质量比普通环境标准所要求的还要清洁，该地区空气质量也不允许进这一步恶化。这些规定意味着，新建和改建的污染源只能取得相当于该州执行计划所允许的排放量减去当时实际排放量后所得的那一部分差额量的排放许可证。由于上述规定，产生了如下问题：要求未达标地区逐年减少排放量，而新建、改建企业必然增加污染量，如何解决这一矛盾？规定防止明显恶化地区（PSD地区）污染物浓度的最大容许增量，在容许可增量用尽后，新建、改建企业的增量如何解决？对新污染源规定严格的条件和繁琐的审查程序，通过新建企业发展经济与环境保护之间的矛盾如何解决？
为了解决上述矛盾，美国环保局（EPA）在实施该法时提出了排污权交易的设想，引入了“排放减少信用” （等于允许排放量与实际排放量之间的差额）这一概念，并围绕“排放减少信用”（emissions reduction credits, 又称排放信用emissions credit）制定了包括银行政策（banking）、泡泡政策（bubbles）、抵消政策（offsets）和“排放减少信用”可以进行交易的政策等4项政策在内的排污权交易（emission rights trading or emission trading ）计划。这就是：如果工厂的排污量减少超过了美国环保局规定的水平，超出部分可以作为“排放减少信用”储存起来，这些工厂可以向那些污染治理费用较高的工厂出售它们的“排放减少信用”，也可以同那些工厂交易排放减少信用。1976年美国开始试行可交易的排污许可证制度，联邦环保局重视康涅狄格州的污染许可贸易（trading pollution permits）的经验，于1982年颁布、1986年修改了排污交易政策，并注意不断推行在创立监测和减少污染的市场机制（market mechanisms to monitor and abate pollution）方面的一系列经验。1990年通过的美国《清洁空气法（修正案）》大大扩展了排污权交易作为空气质量政策一个组成部分的适用范围，国会批准将排污权交易作为实现每年减少1000万吨硫氧化物排放量（酸雨计划）的目标的一种手段，“酸雨计划”计划的核心是基于市场的许可证交易。如果没有排污权交易，削减1000万吨二氧化硫排放量可能要耗费几十亿美元；而通过排污权交易，可以保证每年1000万吨的二氧化硫排放量发生在那些能够以最低廉的代价控制排放的污染源。目前美国法律中的排污交易政策已经包括银行政策（banking）、泡泡政策（bubbles）、抵消政策（offsets）和“排放减少信用”（等于允许排放量与实际排放量之间的差额）可以进行交易的政策等内容。
不少西方国家不同程度地采用了美国采用的排污权交易政策。例如，澳大利亚的新南威尔士州等州，已经实施可交易的排放行动计划（tradable emission scheme）。1996年，二氧化碳排放权交易作为新生事物在欧洲登场，6年后的2002年初，已有5500～7000万吨二氧化碳的排放权被卖了出去，成交次数超过65次。
为了有效地削减二氧化碳等温室气体的排放，英国政府决定从2002年开始，在国内各企业间实行自由买卖的二氧化碳排放量交易制度。英国环境部的官员表示，希望即将启动的二氧化碳排放量交易制度能成为《京都议定书》生效后建立国际性二氧化碳排放量交易制度的一个样板。根据该制度，对于申报削减二氧化碳排放量指标的企业，政府将予以奖励，对于完不成这一指标的企业将予以罚款。如果不想被罚款，可以从完成了削减二氧化碳排放量指标的企业购买富余的二氧化碳排放削减量。政府将为实行这一制度的企业逐一注册登记并建立账户，允许企业间相互买卖二氧化碳排放削减量。削减量与有价证券一样具有一定的价值，可以对削减量进行交易，从而形成二氧化碳排放量交易市场。为了便于这一市场的运作。英国政府将建立奖励基金，从2003年财政预算中开始列支，预计5年间这一基金将达到2.15亿英镑。奖金额度依企业削减二氧化碳排放量的难易程度而定，对于未能如期完成二氧化碳排放量削减目标的企业，除责令其退还申报指标时所获得的奖金和利息外，再次申报二氧化碳排放量削减指标时，所获得的奖金将相应地减少。
根据智利的《环境大法》，智利鼓励采用包括“可交易的排放许可证”、“可交易的水权”等经济刺激手段。哥斯达黎加环境资源法引入了生物多样性勘探权和可交易的再造林赋税优惠政策。
（二）国际法领域排污权交易的发展概况
“经济手段在全球范围内愈来愈被广泛使用，旨在通过刺激方式，而不是通过硬性的标准或专门的技术改进来改变人们的行为。” 由于经济手段具有经济效率高、风险少、与市场机制紧密结合、能提供稳定的财政来源等特点，从全球范围看，经济手段在环境资源法中的运用越来越广，许多国家通过法律规定环境经济政策和经济手段取得了成功。
第一次规定经济手段的全球性多边环境公约是1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，该议定书第2条第8款第a项规定：作为公约第1条第6款规定的一个区域经济一体化组织成员国的任何缔约国，可以协议联合履行本条约内规定的关于（受控物质）消费的义务，只要联合消费受控物质的总量不超过本议定书规定的数量 。这一联合履约的规定，实际上创造了一种市场机制。经济合作与发展组织理事会于1991年1月提出的《关于在环境政策中使用经济手段的建议》，建议成员国更加广泛、坚定的采用经济手段，以作为其他政策手段的补充或替代（第1条第1款）。该建议提出了4类经济手段供成员国参考：第一是收费和收税；第二是可交易的许可证；第三是押金制度；第四是财政补贴。该建议推动了经济手段在欧美国家的应用。
1992年联合国环境与发展会议通过的《里约宣言》的原则16指出：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促进环境成本内部化和利用经济手段，并且适当地照顾到公众利益，而不歪曲国际贸易和投资。”这次会议通过的《21世纪议程》第8章强调：“需要做出适当努力，更有效和更广泛地使用经济手段”；“各国政府应考虑逐步积累经济手段和市场机制的经验……以建立经济手段、直接管制手段和自愿手段的有效组合” 。这标志着国际环境政策进入到以环境经济政策为代表的新时代。《气候变化公约》（1992年）第4条第2款规定：附件一所列的发达国家缔约方和其他缔约方可以根据本公约共同执行减少温室气体排放的政策和措施，也可以协助其他缔约方为实现本公约的目标做出贡献。 实际上，发达国家更倾向于与发展中国家联合履行其削减二氧化碳和其他温室气体的承诺。例如，排放二氧化碳气体占世界总排放量25%的美国提出，以援助发展中国家植树造林和发展无热污染的技术来抵消自身温室气体的排放；占排放二氧化碳气体占世界总排放量1/7的欧盟也愿意用援助发展中国家的方式来抵消自己的排放赤字，但最多只能抵消50%。
1997年11月在日本召开的《气候变化框架公约》首脑会议通过了一项允许发展中国家向富国“出售”吸收二氧化碳的森林能力的规定，这种“出售”吸收二氧化碳的森林能力（又叫出售“环境服务”）的交易构成了一个新的市场。因在1997年出售“环境服务”而得到200万挪威元收入的哥斯达黎加，于1998年在美国芝加哥股市首次抛出减少温室气体证券，哥斯达黎加总统和世界银行行长出席了交易仪式。据估算，到2000年发达国家减少空气污染的费用达到每吨空气100美元，而通过像哥斯达黎加这种环境服务，上述费用可以减少到每吨空气10美元；而哥斯达黎加这个小国通过该市场每年可以从出售吸收二氧化碳的热带雨林能力中获得2.5亿多美元。 日本三菱马蒂利尔、东京电力、东京燃气等9家大公司联合成立了名为COI的民间团体，专门负责从海外企业购买排放权。它们于2000年12月起从国外购买温室气体的排放权，第一笔生意的卖方是加拿大的石油企业，计划购买1000吨排放量，每吨交易价格在2～3美元左右。
2002年3月19日美国皮尤气候变化中心撰文认为，目前国际二氧化碳排放权交易市场供销两旺，一派繁荣景象。存在的问题是，排放权交易市场有点像集市贸易，有些地方一吨二氧化碳排放权只卖0.6美元，有的地方则高达3.5美元。另外是“黑市”和“幕后交易”现象相当普遍，有些交易额度和交易金额不为外人所知。
（三）中国排污权交易政策和法律的发展概况
我国是一个燃煤大国，煤炭占一次能源消费总量近70%；随之而来的由燃煤产生的二氧化硫污染相当严重。据测算，每年仅因排放二氧化硫所形成的酸雨而导致的经济损失就高达1100亿人民币。为此，我国一直将防治二氧化硫污染作为环境保护工作的一项重要任务。由于排污许可证制度和污染物总量控制制度是排污权交易的基础和重要组成部分，国家环境保护局于1990年开始在16个城市进行大气排污许可证的试点工作。1996年国务院批准了《“九五“期间全国主要污染物排放总量控制计划》，试点证明总量控制是可行的。目前我国法律已经规定排污总量控制和排污许可证制度。2000年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了新修订的《大气污染防治法》，新法第15条规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区；主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定；大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证；有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。上述法律规定建立了大气污染物总量控制和大气污染物排放许可证制度，明确了划定大气污染物排放总量控制区、核定大气污染物排放总量和核发大气污染物排放许可证的条件、原则和程序。《国民经济和社会发展“十五”计划》明确规定：“到2005年，主要污染物排放总量进一步削减，全国二氧化硫排放量在2000年的基础上减少10%；‘两控区’（二氧化硫和酸雨污染控制区）二氧化硫排放总量在2000年基础上削减20%。”
国外治理空气污染物的经验证明，实施排污权交易是削减二氧化硫排放的有效手段。为了有效地削减二氧化硫排放量，我国政府对排污权交易十分重视。国家环境保护局于1991年选择在包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等6个城市进行大气排污交易政策实施的试点。
1999年4月朱镕基总理访问美国，中美两国签署了“在中国运用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究意向书”；接着，中国国家环境保护总局与美国环保基金会签署了“研究如何利用市场手段，帮助地方政府和企业实现国务院制定的污染物排放总量控制目标”的合作协议备忘录，确立了“运用市场机制控制二氧化硫排放”的中美合作研究项目，江苏南通与辽宁本溪两市被列为该项目的试点城市。国家环境保护总局与美国环境保护协会共同在辽宁本溪和江苏南通进行了二氧化硫排污权交易的试点研究。在本溪的试点中，中美双方帮助当地草拟了《本溪市大气污染物排放总量控制管理条例》，该条例将排污权交易作为实现总量控制的一种重要手段，明确规定了排放监测、申报登记、许可证分配和超额排污处罚等重要内容。
2001年11月，南通天生港发电有限公司向南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污权签字仪式在江苏省南通市举行，《中国环境报》认为这是我国第一例真正意义上的二氧化硫排污权交易。这次交易的卖方南通天生港发电有限公司是一家有着70年左右历史的老国有企业，多年来一直是电力系统的“一流火电发电厂”。近年来随着工厂技术改造和环境保护工作的加强，排污总量不断下降，每年二氧化硫实际排放量与环保部门核定的排污指标相比，尚有数百吨的“富余”。这次交易的买方是一家年产值数十亿元的大型化工合资企业，已经通过ISO14001认证。随着市场占有率的不断提高，急需获得二氧化硫排放权，以实现生产规模的扩大。由于南通市目前的二氧化硫排污指标十分紧张，利用市场机制解决所面临的这一难题成为企业的自然选择，“开创了以‘排污权’形式交易的先河”。 根据协议，卖方将有偿转让1800吨二氧化硫的排污权，供买方在今后6年内使用。二氧化硫排污权以年度为单位进行转让（每年300吨），交易费用按年度进行结算。合同期满，排污权仍归卖方所有，买方得到的是排污权的年度使用权。《合同》还规定，合同期内买方未使用完的排污权可以结转下一年度使用，甚至可能有条件出让给第三方使用。《中国环境报》的文章还认为，该项交易首次确立并突出了排污权的概念，排污权交易不同于排污买卖（或排污指标的买卖），排污权交易实际上是指双方实现了环境资源使用权的转让，即在享受权利的同时也要承担相应的义务，具有非买断性；而排污指标的买卖权仅指转让排污权限的大小，属于“可交易”的排污许可证。
2002年7月，国家环保总局召开了山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州等“二氧化硫排放交易”七省市试点会议，进一步研究和部署了进行排污权交易试点工作的具体步骤和实施方案。
总的看来，我国有关排污权交易的政策和法律相当滞后，迄今还没有法律规定排污权交易计划。但是，值得指出的是，我国一些地方法规在采用适应社会主义市场经济的经济政策和经济措施方面却相当积极，已经规定“排污权转让和抵消”等在国家环境资源法律中没有规定的经济政策和市场机制。例如，早在1990年，《海南省环境保护条例》（1990年2月）已经规定：“在实行污染物排放总量控制区域内，排污者可将节余的排放限量，用于抵消其新建污染源的污染物排放量或转让他人。抵消和转让的办法，由省人民政府环境保护行政主管部门制定。”（第37条）遗憾的是，由于种种原因，这一地方法规规定的排污权交易政策并没有得到真正实施。

二、推行排污权交易的经济学理论

一般认为，产权经济学和环境经济学为建立排污权交易制度提供了经济学理论根据。
（一）外部性理论──庇古理论
从经济分析的角度看，环境问题主要是一个经济问题，企业的环境保护活动（如采用防治环境污染的技术等）在很大程度上由企业的经济利益或利润所决定。在西方经济学中，经济活动的外部性是用以解释环境问题成形的基本理论，而“公有地的悲剧”和经济活动的外部性是两个十分相似的概念。经济活动的外部性是指被排除在市场作用机制之外的经济活动的副产品或副作用，主要指未被反映在产品价格上的那部分经济活动的副作用。经济活动的外部性分为外部经济性和外部不经济性两个方面。外部经济性又称正面的、积极的或有益的外部性，例如，养蜂人的直接经济效益是生产蜂蜜，而蜜蜂的活动却给果农带来好处。经济活动的外部不经济性，又称负面的、消极的、有害的外部性，例如，化肥厂的直接经济效益是生产化肥，而生产化肥过程中向环境排放污染物却使周围居民饱受环境污染之苦。在环境资源保护活动中外部性是指：人的经济活动对他人、对环境造成了影响而又未将这些影响计入市场交易的成本与价格之中。外部不经济性是使经济主体忽视环境保护即不愿意在环境保护方面投资的内在原因；或者说，包括资源开发利用活动在内的经济活动的外部不经济性，是造成环境污染和环境破坏的基本原因。大部分外部性都具有公共性，即其密度或强度不因部分人的消耗而减轻对其他人的作用。例如，大气污染影响的是该地区的所有人，该地区的人口增加虽增加了受害人数，但并不能减轻其他人的受害程度，西方经济学家将这种现象称为“不可耗竭性”。由于庇古非常重视外部不经济性，因而外部性理论被称为庇古理论，它主要是由英国剑桥大学教授马歇尔和庇古在二十世纪初提出来的。庇古在研究中发现：在商品的生产过程中存在着社会成本与私人成本的不一致，两种成本之差即构成外部性。
环境污染的经济理论源于庇古在二十世纪初关于福利经济学的分析。按照古典经济学理论，空气是自由财产，工厂可以自由排放污染物，因而工厂排污不构成生产成本，但被污染的个人和企业却蒙受了损失。这样就造成了生产企业花费的成本与社会花费的成本的差异，由于这种差异没有反映在生产企业的成本上，庇古将其称为边际净私人产品和边际净社会产品的差额即私人经济活动产生的外部成本。庇古认为，这一差额（外部不经济性）与造成污染的产品的生产者和消费者没有直接联系，污染不影响该产品的生产者和消费者的交易，因而不能在市场上自行消除；只有国家或政府采取税收的形式，才能将污染成本增加到产品的价格中去。庇古这一关于外部成本通过征税形式而使之企业内部化的设想（简称庇古税），构成了环境污染经济分析的基本框架。经过半个世纪之后，随着环境污染的加剧，庇古税的构想才得到重视和实施。经济学家鲍莫尔等人在福利经济学基本观念的基础上，提出了资源优化配置的帕累托准则，即一个群体或社会在所有人的福利均没有降低的条件下，如果有某一个人的福利得到了改善，那么这种资源配置方案便是有效率的。要使企业排污的外部成本内部化，就需要对排污征税，以实现一般均衡体系的优化或帕累托最优化状态。在一个相当长的时期内，关于环境经济学的理论与政策大都以庇古税为主线去分析帕累托最优为基本条件。
（二）“公有地的悲剧”
“公有地的悲剧”（又译为“公地的悲剧”、“公有性的悲剧”，tragedy of the commons） 这一概念来自哈丁（Hardin）的同名论文。该论文描述了一个向所有牧民开放的牧场的经营情况。该牧地或草场是公有的，在草场的畜群是私有的。现实的自然法则是草场对牲畜的承载力是有限的；现实的市场法则是每个牧民都力求使自己个人的眼前利益最大化。从牧民情况看，站在个人利益立场上，牧民尽可能地增加自己的牲畜头数，因为每增加一头牲畜，他将获得为此带来的全部收入。从草场情况看，每增加一头牲畜都会给草场带来某种损害，但是这一损害由全体牧民分担。作为“经济人”的牧民，他们只考虑如何扩大自己的畜群以增加自己的收入，完全不考虑整个草场的破坏和退化。也就是说，牧民从增加畜牧获得个人利益即内部经济性，而将其扩大畜群的外部不经济性留给其他牧民。结果，在草场放牧的畜群越来越大，草场的破坏和退化越来越厉害，最终导致草场报废，全体牧民都不得不从草场撤出，从而酿成“公有地的悲剧”。这个事实说明，公有的环境资源的自由利用，会促使人们（“经济人”）尽可能地将公有资源变成私有或某些团体的财富，从而最终使全体成员的长远利益遭到损害甚至毁灭。为此，有些学者将经济活动的外部性称为“公有地的悲剧”的现代版。
如果将“公有地的悲剧”用到环境保护领域，就会出现如下情况。大气环境向所有排放大气污染物的企业开放。该大气环境是公有的，向大气环境排放大气污染物的企业是私有的（包括个人或某团体）。现实的自然法则是大气环境对大气污染物的承载力或自净力是有限的；现实的市场法则是每个企业都力求使自己的眼前利益最大化。从企业情况看，站在个人或团体利益立场上，企业会尽可能地增加自己的生产量即排污量，他将获得因此带来的全部收入。从大气环境情况看，每增加一些排污量都会给环境带来某种损害，但是这一损害由生活在大气环境中的全体人民分担。由于向公有的环境排放污染物是自由而免费的，作为“经济人”的企业，他们只考虑如何扩大自己的生产量即排污量以增加自己的收入，完全不考虑整个环境的污染和退化。也就是说，企业从增加排污量获得个人利益即内部经济性，而将其扩大排污量的外部不经济性留给其他人民。结果，在大气环境中的污染物越来越多，大气环境的污染和退化越来越厉害，最终导致大气环境质量差得使人无法生活和生产，全体居民不得不从该地撤出或化大钱专门治理大气环境污染，从而酿成“公有环境污染的悲剧”。
（三）“稀缺资源”论
与排污权交易相关的另一个概念是稀缺资源的概念，只有稀缺资源才具有交换价值，才能成为商品。在生产力水平低下、人口较少时，土地、空气、水等环境要素的多元价值可以同时体现、其容量资源非常丰富（人类产生的污染物排入到环境中简直是大海一粟），环境的多元价值和容量资源既可以满足人们生活的需要又能满足人们生产的需要（即环境资源的多种价值和多种功能可以同时发挥作用，环境容量和自净能力足以容纳人类生产生活所排放的各种污染物），因而都被认为是取之不尽、用之不竭、不存在稀缺性的自由物。正如在二十世纪七十年代前西方经济学教科书所认定的那样：“在外部世界中，有一些物品数量如此丰富，使用其一定数量于一个目的并不影响使用其他数量于其他目的。例如：我们所呼吸的空气即是这样一种‘自由取用’的物品。” 按照经济学的理论，一项资源只有稀缺时才具有交换价值，当环境资源不具有稀性时是没有交换价值的。随着生产力水平的提高、人口的增加和环境保护重要性的增强，环境资源多元价值之间发生矛盾（即环境资源的不同功能开始相互抵触）及环境资源稀缺性（即环境资源难以容纳人类排放的各种污染物）的特征逐渐显露。一是由于环境要素的多元价值难以同时体现而导致某种环境功能资源产生稀缺性，即在一定时间和空间范围内，某环境要素如果要满足人们的生活需求就难以满足人们的生产需求，如果要满足一些人的某种生产需求就难以满足另一些人的另一种生产需求；例如，一个湖泊如果要满足人们的观赏湖泊的生活需要，就不能满足人们排污的生产需要；如果要满足农业公司养鱼的需要就不能满足工矿企业排污的需要。于是人类的生产和生活活动对环境功能的需求开始产生竞争、对立、矛盾和冲突，即在一定时间和空间范围内，既要求同一环境要素满足人们的生产需要（即容纳、承载污染物），又要求同一环境要素满足人们生活的需要（即享受环境美），由此产生了环境资源多元价值的矛盾和某种环境功能的稀缺性。二是环境净化功能难以满足人类生产、生活排放污染物需要的问题特别突出，环境容量资源特别稀缺。这种环境功能资源的稀缺性和环境容量资源的稀缺性是导致排污权交易的经济原因。
（四）所有权学派与科斯定理
从经济学或“经济人”的观点看，促使外部不经济性内部化和形成稀缺资源有两条基本途径：一是对市场实行政府干预，即通过政府实施有关政策、法规和其他管理措施来解决外部不经济性问题，来使某种资源成为稀资源；二是明确环境资源的所有权或财产权，即通过明确所有权或环境资源权、资源物权来解决外部不经济性的问题，来使某种资源成为稀缺资源。
前者称为管理学派，认为只要加强和改善政府对市场的干预和管理，就可以有效地解决外部不经济性问题；这里的干预和管理包括制定和实施有关计划、政策、法规和措施等政府行为；这种理论主要强调通过或依靠政府行为或公行为来解决外部不经济性问题。
后者称为所有权学派，其主要理论是以科斯定理为核心的产权经济学。现代产权经济学主要研究市场经济条件下产权的界定和交易，其代表人物是科斯（Ronald Coase），其理论后经布坎南、舒尔茨等丰富和发展。科斯等人认为：所有权、财产权失灵是市场失灵的一个根源，“公有地的悲剧”就是一个很好的例子；资源配置的外部性是资源主体的权利和义务不对称所导致，市场失灵是由产权界定不明所导致；只要明确界定所有权，市场主体或经济行为主体之间的交易活动或经济活动就可以有效地解决外部不经济性问题，即通过产权的明确界限定可以将外部成本内部化；产权制度是经济运行的根本基础，有什么样的产权制度就有什么样的组织、技术和效率；产权制度对资源配置具有根本的影响，它是影响资源配置的决定性因素；产权的主要经济功能是克服外部性，降低社会成本；严格界定的私有产权不但不排斥合作，反而有利于合作和组织。通俗地说，科斯定理是指：在产权界定明确且可以自由交易的前提下，如果交易费用为零，那么无论法律如何判决最初产权属谁都不影响资源配置效率，资源配置将达到最优（这段表述也称科斯第一定理 ）；在存在交易费用即交易费用为正的情况下，不同的权利界定会带来不同效率的资源配置（这段表述也称为科斯第二定理）。这种理论将外部不经济性与所有权联系起来，强调通过或依靠私人行为来解决外部不经济性问题。在科斯产权理论形成之前，经济学与法学基本上是两个相互隔离的学科，而科斯定理则起到了将经济学与法学联结起来的理论沟通作用。科斯的结论是：在现实经济生活中，法律产权的界定不同，对社会资源配置的效果也不一样，必须从社会资源配置最优的角度出发，通过交易费用的大小比较，作为进行法律上产权界定的最高标准。这一结论推翻了传统的法律判决准则，并因此创立了一门新的——法学经济学。
根据科斯定理，只要明确产权和依法保障产权，可以在无需政府行政干涉的情况下，通过产权方、侵权方或围绕产权的有关各方的讨价还价，而实现没有社会成本的环境优化管理。科斯定理应用于环境控制的基本思想仍然是社会成本和经济效益问题。比较常用的类似于庇古税的分析方法是在应用科斯定理时所采取的“农夫和牧人”分析法。假设有一片土地，如果设定由农夫经营该片土地（即农夫对该土地有所有权或使用权），则牧人不得侵犯农夫这一权利。如果牧人在耕地附近的牧场放牧，农夫会希望其农作物不受牲畜的破坏，牧人会尊重农夫这一权利。但是，由于各种原因，牲畜可能偶尔侵扰农田、破坏农作物。由于被牲畜破坏的农作物的损失是可以计算的，只要牧人负责赔偿损失，从纯经济角度出发，对农夫而言，靠其农作物获利（设为X）或靠牧人赔偿损失获利（设为Y）并没有什么不同。农夫权衡的是农作物获利多少和因牲畜破坏而损失多少，他要求的是赔偿额略多于农作物损失，即Y＞X。如果农夫觉得牧夫的赔偿费用大于其农作物的获利，他将不在乎甚至放任牧夫破坏其农作物；如果农夫觉得牧夫的赔偿费用小于其农作物的获利，他不会同意牧夫破坏其农作物。由于看管好牲畜使其不破坏农作物需要一定雇工费用（设为Z），不看管好牲畜导致牲畜破坏农作物需要一定的赔偿费用（Y），对于牧人而言，这两种费用没有什么区别。牧夫考虑的是雇工费用多少和赔偿损失费用多少，他要求赔偿损失费用低于请人看管牲畜的费用，即Y＜Z。如果牧人觉得其赔偿费用大于其请人看管牲畜的费用，他会选择请人看管牲畜的方法；如果牧人觉得其赔偿费用小于其请人看管牲畜的费用，他会选择让牲畜破坏农作物的方法。也就是说，只要农作物获利小于牧人赔偿损失小于雇工费用，即X＜Y＜Z，或者只要雇工费用大于赔偿损失大于农作物获利，即Z＞Y＞X，则农夫和牧人都会容许牲畜破坏农作物；反之，只要农作物获利大于牧人赔偿损失大于雇工费用，即X＞Y＞Z，或者只要雇工费用小于赔偿损失小于农作物获利，即Z＜Y＜X，则农夫和牧人都不会容许牲畜破坏农作物。这样，在发生和处理牲畜破坏农作物的纠纷时，农夫和牧人会采取双方协商的办法进行讨价还价，其结果是将牲畜破坏农作物这一外部不经济性内部化(即转变为牧人的内部效益)，农夫和牧人的总体经济收益最大化，并最终影响或调节今后农夫和牧人对待土地使用权和牲畜破坏农作物的态度和方式。
反之，如果设定牧人有在该土地上放牧的权利（即牧人对该土地有所有权或使用权），如果农夫想在该片土地上耕作，就应该赔偿牧人不在该土地上放牧的损失。双方协商的结果将与农夫具有产权的情况一致，即农夫和牧人的总体收益达到最大化。
因此，在土地产权明确的前提下，无论牧人有无在土地上放牧的权利，或无论农夫有无在土地上耕种的权利，只要依法保障产权，其结果会趋向农夫和牧人双方联合收益的最大化。也就是说，在明确产权和依法保障产权的前提下，拥有产权的一方和侵犯产权的一方会自动协商，无需政府干涉，达到双方联合利益的最大化。这就是科斯定理的基本内容。
所有权学派在环境保护领域的代表是“自由市场环境主义”（Free Market Environmentalism），其理论主张的核心是一套界定完善的自然资源产权制度，这里的产权不仅仅局限于传统的财产所有权或物的所有权，还包括各种涉及环境资源的其他权利，如环境权，排污权和排污权的转让权，水和土地的所有权、使用权、转让权等。这种主义认为：市场能够决定资源的最优使用；而要建立有效率的市场、充分发挥市场机制的作用，关键在于确立界定清晰、可以执行而又可以市场转让的产权制度，如果产权界限不清或得不到有力地保障，就会出现过度开发资源或浪费、破坏、污染资源的现象；公有的环境资源管理的最大问题在于资源的公有财产制度，即所有者与管理者分开、权责不一；如果资源权利明确而可以转让，资源所有者和利用者必然会详细评估资源的成本和价值，并有效分配资源。有的人甚至认为，“公共财富”的存在是产生外部成本的根本原因；一切有用的资源如果私有化了就会得到合理的利用和保护。环境问题是产权不健全而损害经济的一个例子。水和空气一般来说是公共财产，即没有任何人拥有或控制它们。俗话说，三个和尚没水喝。因此，人们并不会考虑到其行动的所有成本。如果通过出售或拍卖污染权，并允许其在市场上交换，从而将产权扩展到环境商品上，这种扩展有助于激励人们有效地减少污染。
根据环境经济学理论，以市场机制控制环境污染的经济方法主要有两种：
一是对排入环境的废物征收排污费。1980年，排污收费在西德以法律形式生效，并体现在环境政策中。根据这项法律，要对全部排入该国水系的废水征收排污费。
二是向污染源分配排放许可，以满足特定地区的总排放水平或满足某个特定的环境标准，然后准许各个排污许可证持有者相互购买或出售许可。许可排污的实质是承认许可证持有者的排污权，排污权的实质是利用环境容量的权利，如果将环境容量视为一种自然资源，排污权可以视为一种资源产权。根据科斯定理，只要政府规定了环境质量目标，利用环境容量的权利即排污权（包括“排放减少信用”）的界定明确，环境容量成为一种稀缺资源，排污权或“排放减少信用”的转让交易就能够促进环境容量资源（包括防治污染资源和防治污染资金）的合理配置。从理论上讲，这将促使在那些减少污染物（或治理排放）费用低的污染源集中减少污染物。

三、排污权交易的性质、目的和作用

（一）排污权交易的性质
排污权交易是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段，排污权的卖方由于超量减排而剩余排污权，出售剩余排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿；无法按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿减排的企业购买其必须减排的排污权，其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价。
排污权交易与排污收费都是基于市场的经济手段，但排污收费是先确定价格然后让市场确定总排放水平，而排污权交易则是先确排污总量后再让市场确定价格。市场确定价格的过程也就是优化资源配置的过程。
排污权交易得以产生的前提有：环境多元价值的矛盾及环境功能资源和环境容量资源的稀缺性；政府对人们开发利用环境资源功能的行为实行管制；政府对人们生活和生产排污活动实行管制。所谓环境价值，是指环境能够满足人类需要的功能，即人们可以从环境获得的利益。环境具有多种功能和多元价值。所谓环境容量，是指在一定时间、空间（区域）范围内，环境能够容纳、承载污染物的数量和种类，而就不使环境质量对人和生态系统产生有害影响。环境具有多种功能和多元价值。环境容量也是一种环境价值和一种环境功能。
排污权交易实质是环境容量使用权交易，是环境保护经济手段的运用，是一种典型的私法手段。它以追求最大的成本效益为原则，在价值取向上较好地把握了公平与效益这一对矛盾的衡平，可以刺激环境保护工作的发展。这一机制不但可以在一国内运用，还可以用于国际社会，包括在发达国家与发展中国家之间进行交易。对发达国家而言，可以避免因履行控制污染（如温室气体）排放的承诺而可能导致的对国内经济发展的限制；对发展中国家而言，可以为其带来较多的国外资金、技术并提高其资源能源利用率；从总体上看，它有利于以低成本、高效益实现全球环境中污染物浓度和数量的减少。但是，在这种交易中应该注意防止转嫁环境污染或冲击污染者负担的原则、逃避污染者负担的责任。
（二）排污权交易的目的
在美国，实施排污权交易的目的是：提高治理污染费用的效率，加快达标的速度。实践证明，排污权交易是鼓励企业通过技术进步治理污染和精打细算，最大限度地节约防治污染费用和减少排放总量，追求以最低费用使用最少排放指标的一种新兴市场手段。企业节约下来的污染排放指标，将成为一种可以用于交易的“有价资源”和“无形财产”，既可在企业与企业间进行商业交易，也可“储存”起来以备自身扩大发展之需。而那些无力或忽视使用减少排污手段、导致手中缺乏排放指标的企业，将不得不按照市场价格，向市场或其它企业购买指标。
在社会主义市场经济条件下，排污权交易是一种运用经济杠杆的作用，调动排污企业的积极性，实现污染物总量削减的办法。目前我国实行的是水环境资源、大气环境资源的公有制和政府供给制度，排污权没有进入市场、排污权转让市场远未形成。实践证明，在完全由政府供给自然资源的国家里，普遍存在着环境资源管理的无效率或低效率的现象。这是因为，政府管理与限制的主要目标是实现社会公平与正义，产权交易的主要目标则是获取最大的经济效益。在市场经济体制下，拥有可供支配的排污权是企业选择治理污染的方式和投资的先决条件，一个排污企业只有拥有可以由其自由处分的排污权（排污减少信用），才能成为能够自觉合理利用排放减少信用的独立主体。要想使排污权交易市场得到发展，必须合理安排政府对排污权的管理的限度与范围。如果不设立可以自由处分的排污权（排污减少信用），排污企业就没有合理选择治理污染方式的激励与约束机制。
（三）排污权交易的作用和意义
目前对排污权交易的作用和意义存在着不同的看法，即使在排污权交易比较成功的美国也是如此。有的人对排污权交易大加赞赏，如新墨西哥州参议员多米尼西（Pete Domenici）将其称之为“80年代出现的最有希望的设想”。 有的人则认为排污权交易是对污染环境行为的变相纵容，如美国自然资源保护联合会的律师、联邦环保局空气污染处前处长在1986年的一次谈话中把“气泡”政策称作允许公司增加污染的一个“骗局”。 笔者认为，几乎所有的防治水和大气环境污染的活动都不同程度地涉及排污权问题，合理设置和建设排污权交易市场制度，是推动我国大气污染和水污染防治工作可持续发展的重要途径，今后我国水和大气的环境保护能否取得更大的成效取决于是否形成真正意义的排污权交易市场。概括起来，排污权交易的主要作用和意义如下：
第一，排污权交易较好地协调了经济发展与环境保护的矛盾
采用行政命令的方式硬性规定企业治理污染、削减排污量，或硬性规定不准新建、扩建、改建企业以防止增加环境中污染物浓度，往往会束缚地区经济的发展。例如，根据美国《清洁空气法》的规定，对新污染源的审查非常严格、程序非常繁琐。为了获得运营许可证，常常需要等很长时间，承担很高的费用，这使企业主极为恼火。许多人认为程序复杂得毫无必要，它减慢了经济发展的速度。 而排污权交易计划的实施精简了对新污染源的审查程序，为新建、扩建、改建企业提供了出路，较好地协调了经济发展与环境保护的矛盾。
第二，排污权交易是发挥政府环境管理部门和排污企业这两个方面的作用的一种有效方式
在控制环境污染的过程中，主要有两类参与者：一是政府环境管理部门，其主要职责是依法制定管理规则并实施管理规则；二是污染源单位和个人，其主要责任是采取措施防治污染。传统的作法是，政府环境管理部门为污染源制定排放标准、分配治理责任，这种方式称之为“指令控制方式”。“指令控制方式”在防治环境污染方面曾经发挥过重要作用，其主要问题是能力与责任不协调：政府环境管理部门鼓励费用效果好地划分治理责任，但是却缺乏完成这项任务所需的信息；企业经理掌握提高费用效果选择最有价值的信息，但是他们既不愿意主动承担提高费用效果的责任，也不愿意向管理当局提供真实的费用信息，以便政府环境管理部门能高效益地分配治理责任。由于上述原因，通过“指令控制方式”划分治理责任不可能实现费用效果的提高。
通过排污权交易这种方式，可以发挥政府环境管理部门和排污企业这两个方面的作用，使防治污染活动的各参加者扮演自己最擅长的角色，解决了指令控制方式所造成的信息与动机之间的矛盾，极大地调动排污企业选择有利于自身发展的方式以削减排污总量的积极性；各污染源单位和个人注意降低自己的污染治理费用，政府环境管理部门注意控制排污权交易使之与满足排污标准的目标相一致，最终降低了所有污染源即整个社会治理污染的费用。
第三，排污权交易可以提高分配治理费用的效益，节省减少排污量的费用，从而使社会总体削减排污费用大规模下降
实现排污权交易的途径是建立可转让的排污许可（TDP）市场，通过可转让的排污许可（TDP）市场可以提高分配治理费用的效益。其道理是，由于污染源单位防治污染的费用千差万别，如果“排放减少信用”可以转让，那些治理费用最低的工厂，就愿意通过治理大幅度地减少排污，然后通过卖出多余的“排放减少信用”而受益。只要安装更多的治理设备比购买“排放减少信用”花钱更多，某些工厂就愿意购买“排放减少信用”。只要治理责任费用效果的分配未达到最佳状态，交易机会总会存在。当所有的机会都得到充分利用，分配的费用效果就达到最佳程度。在排污权交易市场上，排污者从其利益出发自主决定或者自己治理污染，或者买入或卖出排污权。只要污染源单位（或排放污染物的企业）之间存在着污染治理成本的差异，排污权交易就可使交易双方都受益，即治理成本低于交易价格的企业会把削减剩余的排污权用于出售，而治理成本高于交易价格的企业会通过购买排污权实现少削减、多排放。由于市场交易使排污权从治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，结果是社会以最低成本实现了污染物的削减，环境容量资源实现了高效率的配置。
例如，美国环保局自实行排污权交易后已经取得了较好的减少排污量的效果。据调查，排污交易的实施改进了美国1970年《清洁空气法》中规定的环境政策。截至1983年年底，美国环保局已经批准61个气泡（指进行排污权交易的区域），正在审议98个气泡；与不实行排污权交易的管理方法相比，估计节省的总费用超过7亿美元，在减少排污量的同时，每年节约运行费用1000万美元；在联邦环保局批准或建议的43项气泡计划中，有27项显著地改善了空气质量。 据统计，参加二氧化硫排污权交易的电厂在1990年排放970万吨二氧化硫，到1995年减少到530万吨，减少了45%；而没有参加交易的电厂1995年比1990年排放二氧化硫增长了12%。美国环保局在实施排污权交易之前预测，要达到规定的排放目标，不实施交易政策时每年用于达到控制目标约需要投资50亿美元，实施交易政策后每年只需40亿美元；但结果是，实施排污权交易后实际上只需要20亿美元。实践证明，排污权交易政策不仅有效地保证了环境控制目标的实现，而且节省了减排费用。

四、如何建立中国的排污权交易法律制度

     绿色GDP”考验中国环保问责机制
      2007年03月04日 16:02
2006年12月9日，在北京展览馆举行的2006绿色中国年度人物颁奖典礼上，“绿色GDP课题研究小组”获得特别奖，他们的研究成果——《中国环境经济核算报告》则是中国第一份绿色GDP核算研究报告。
破除对“GDP”的盲目崇拜
改革开放以来，我国经济持续高速增长。然而，一些地方为追求所谓的“政绩”，盲目崇拜ＧＤＰ增长数字，大上高消耗、高污染项目，导致环境不断恶化、资源瓶颈日趋明显。2006年9月7日，一份由我国11位著名专家、学者历时两年多调查、统计得出的，反映2004年GDP的中国第一份绿色GDP核算研究报告——《中国环境经济核算报告》向公众发布。这份报告展示了中国首次将环境污染成本纳入GDP核算的基本方法和主要核算结论。我们从报告中看到这样一些数据：2004年由于环境污染造成的经济损失是5118.2亿元，占GDP的比例为3.05%。其中，大气污染造成的经济损失为2198.0亿元，水污染造成的经济损失为2862.8亿元，固废堆放侵占土地造成的环境退化成本为6.5亿元，污染事故造成的经济损失为50.9亿元，分别占总污染损失的42.9%、55.9%、0.1%和1.1%。2004年全国由于大气污染共造成近35.8万人死亡、约64万呼吸和循环系统病人住院，以及约25.6万新发慢性支气管炎病人，造成的经济损失高达1527.4亿元。水污染方面，粗略的估算表明，由于饮用水污染造成的农村居民癌症死亡人数为11.8万人，造成的经济损失为167.8亿元。此外，由于喝不到安全饮用水患介水性传染病所造成的经济损失为10.7亿元。因此，保守估计2004年由于水污染造成的健康经济损失为178.6亿元。
引进“绿色GDP”先进概念
国家环保总局提供的资料显示，新中国成立50多年来，GDP增长了10多倍。但与此同时，矿产资源的消耗增长了40多倍。我国单位资源产出水平仅相当于美国的1/10、日本的1/20，而单位二氧化硫和氮氧化物排放量则是发达国家的8～9倍。由于一些地方领导干部仍然以GDP为政绩，追求数量增长而不是质量优先，绿色GDP的核算并没有获得所有省份的支持。所谓“绿色GDP”，就是传统GDP扣减掉资源消耗成本和环境损失成本以后的GDP，能更为真实地衡量经济发展成果，可为综合环境与经济决策提供参考依据，从而制定出有利于环境保护和经济发展“双赢”的发展战略和政策。据了解，国际上对国民经济核算相关联的资源环境核算，始于20世纪70年代，到目前已对“绿色GDP”进行了大量的理论和实践研究。而在我国，经济快速增长造成了严重的环境污染和生态破坏。长期以来，环境代价到底有多大，一直只停留在粗略的估算水平上。因为缺乏权威性、科学性，这种估算难以成为发展决策和政绩评价的依据。2006年9月7日，国家环保总局和国家统计局公布的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》，第一次客观描述了我国经济快速发展下环境成本的真实状况。这一系列数据把原本说不清的环境“糊涂账”变为说得清的“明白账”。
呼唤环保问责机制日常化
2006年11月24日，国务院对中石油吉化公司双苯厂爆炸，引发松花江污染事故的主要责任人给予行政处罚的消息，引起了国内外极大关注。不少有识之士呼吁，要想建立和谐社会，必须治气、治水也要“治吏”，要对破坏环境的官员实行问责制。2006年年初，监察部、环保总局联合下发了《环境保护违法违纪处分暂行规定》，对未完成任务、环境质量恶化、发生重大污染事故的责任人追究责任；通过干部环保实绩考核和责任追究，让那些不重视污染防治工作的领导干部、没有完成年度任务的领导干部，得不到提拔重用；让那些漠视环境法律法规的领导干部付出应有的代价。不久后，中组部出台了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，明确提出把环境保护作为对地方领导班子及其成员实绩分析的一项重要内容。这一切都表明，一场环境保护问责风暴正在华夏大地掀起。
加强环保法律处罚力度
1996年以来，国家制定或修订了包括水污染防治、海洋环境保护、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、环境影响评价、放射性污染防治等环境保护法律，以及水、清洁生产、可再生能源、农业、草原和畜牧等与环境保护关系密切的法律。但我国《环境保护法》、《水污染防治法》等不少环保法律，都是在计划经济年代制定的，以目前的状况看，这些法律设定的行政处罚上限太低。这就造成许多污染企业宁交罚款，也不愿设立使用除污设备的后果。为了解决环保法律法规偏“软”，赋予环保执法部门的权限不够，对污染企业不能形成足够震慑力的问题，专家建议，《环境保护法》应做“根本性”的修改，并将之上升为国家基本法。而其他多部环保法律法规的修改也已经列入国务院法制办的计划。国家环保总局局长周生贤在2006年的全国环保厅局长会议上表示，今后5到10年的时间，中国多部环保法律法规原则上都要进行修改，还要增加新的法律法规，形成覆盖环保各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的环境法律法规标准体系。（民主与法制时报）

      太湖：沉重的欠债

《财经》记者 杨海鹏《财经》网络版 /总193期  [2007-09-03]

　到底要付出多大代价，才能弥补此前对太湖造成的创伤？中国水利水电科学研究院高级工程师刘树坤给出的数字是5000亿元至6000亿元

　　到底要付出多大代价，才能弥补此前对太湖造成的创伤？中国水利水电科学研究院高级工程师刘树坤给出的数字是5000亿元至6000亿元

　　如果不是今夏无锡蓝藻爆发导致“臭水事件”（参见《财经》2007年12期“无锡臭水门”），中央高层恐怕不会如此决断地重新审视“九五”以来的“三湖治理计划”。
　　在过去的11年中，中国政府累计投入370亿元资金，治理太湖、巢湖、滇池的水环境。但是，今年以来，三湖蓝藻提前近一个月次第爆发，宣告以往种种努力所取得的些许成就，是如此苍白无力。
　　蓝藻爆发，被普遍认为是湖泊衰老的重要指征。在中国共计900余个淡水湖泊中，已富营养化或处在富营养化过程中的湖泊，比重已占到85％以上，“三湖”甚至不算最濒危的湖泊。只是由于临近人口密集的中心城市，是重要水源地，才加大了因蓝藻而引发的生态灾难的杀伤力。
　　今年6月30日，温家宝总理在“三湖污染防治座谈会”上表示，中国政府将把治理“三湖”作为国家生态建设的标志性工程。处于富庶的长江三角洲心脏地带的太湖，无疑是“重中之重”。
　　由于“三湖”及其他众多湖泊的富营养化形成机理基本相同，在专家们看来，如果难度最大的、任务最为艰苦的太湖治理能取得突破，无疑将给中国的整个湖泊治理带来新的曙光。
　　《财经》记者获悉，由国家发展和改革委员会领衔的《太湖流域水环境综合治理总体方案》正在编制过程中，有望于今年年底完成。这场关系到湖泊兴废的“中考”，不仅直接牵动着千百万民众的福祉，也更加考验着各级政府的执政能力。

不堪重负
　　太湖流域面积3.65万平方公里、湖域2428平方公里，地跨苏、浙、皖、沪三省一市。在江苏，属于该流域的有镇江、常州、无锡、苏州四市；在浙江，涉及杭州、嘉兴、湖州三市。
　　2005年6月，水利部太湖流域管理局曾针对太湖污染源，进行过迄今为止最全面的一次普查。调查结果显示，江苏境内流入太湖的六条主要河流全为劣Ⅴ类；而浙江境内四条河流，三条为Ⅲ类水质，一条为劣Ⅴ类。这些河流，也构成了太湖水的主要来源。
　　其中，上游地区高锰酸盐指数、总磷和总氮年平均入湖量分别为5.30万吨、0.14万吨和3.57万吨；而这三项指标中，都是无锡地区最大，其次为常州地区，湖州地区最少。
　　这意味着，每年通过河流流入太湖的污染负荷量中，无锡地区所占比例最大，占入湖总量的一半左右。
　　与太湖污染周旋了几十年的无锡市郊区农水局退休高级工程师、著名民间环保人士杨国新对《财经》记者表示，一般而言，除仅拥有7公里太湖岸线的常州对无锡稍有影响，环太湖其他地区的污染，很难对无锡构成影响。因此，无锡的污染更多的是“自源污染”，即集“受害者”和“加害者”两种身份于一身。
　　以太湖越来越严峻的农业污染为例。为提高粮食产量，无锡从上世纪50年代末“大跃进”时起，就从传统上一季稻一季麦的种植方式，转变为双季稻种植。鉴于水稻更喜水喜肥，为补地力之不足，不得不大量施用化肥。他对《财经》记者强调，水稻的农业废水污染，一般可达小麦的十多倍。
　　统计资料显示，现在这一地区每公顷的化肥用量已达到66.7公斤,即使与1979年相比，也增加了1.7倍。
　　同样始于上个世纪50年代的围垦造田，更使得太湖面积减少了160平方公里。如无锡的马山，就由太湖中的岛屿变成了半岛。这些，显然又进一步削弱了水体的自我净化能力。一进一出之间，或许已经为今后太湖的富营养化悲剧埋下了伏笔。
　　无锡市现有的太湖岸线，都属于下辖的原无锡县。上个世纪80年代以来，该县作为以乡镇工业为特色的“苏南模式”的发源地，有着“神州第一县”之美誉。
　　实际上，无锡的工业渊源可以追溯到更早。早在上世纪30年代，无锡的工业产值仅次于上海和广州，为国内第三大工业城市。一直到抗日战争爆发后，无锡工业才迅速衰落。
　　但是，无锡县的乡镇工业，承继以前的技术，在上世纪50年代就已小有规模。“文革”期间，来自无锡市区和上海市的无锡籍技工，不少转入乡镇企业谋取生计。“文革”结束后，无锡的乡镇企业更是获得大发展。
　　也就是早期的这些乡镇企业中，有相当数量是污染很重、经济效益很高的印染和化工企业，几无任何污水处理设备，逐步为太湖的富营养化打下了“底子”。同时，与无锡县乡镇企业可一争雄长的常州、武进，在此期间也污染了太湖西北角的竺山湖。
　　及至90年代后，随着无锡城市的扩容，大量污染企业转入下辖县级市宜兴。这一转移，给这个以山光水色物产丰饶著称的古城带来了沉重的生态危机：其西部与常州相邻的湖，目前已成为整个江苏污染最严重的湖泊，沿岸居民不得不常年买水吃；其东部流入太湖的河流，多为劣V类。而濒临的湖域，也因污染严重、鱼类多有异味，导致当地人根本不愿进食。
　　与城市扩容相伴的，是城市人口的增加。无锡市在90年前仅80余万人，2004年城区人口达330万；到2010年，无锡城区人口将达390万左右。到2010年，生活污水的排放可能达到90年的15倍以上。
　　仅仅这些，就足以让本已不堪重负的太湖难掩其累，更何况无锡远非惟一。

“癌症村”及其诱发因子
　　无锡所在的环太湖地区，早在2004年，根据江苏省疾病预防控制中心公布的资料，就被认为是江苏省恶性肿瘤发病率最高的两个地区之一。另外一个为苏北里下河地区，两地同属水环境污染严重、地势低洼的地区。
　　江苏环太湖三个城市，其中苏州有岸线140公里，无锡88公里，常州仅7公里。苏州虽处下游，但东太湖水质相对良好，水体流动性强，藻类繁育不盛，使得污水更多向下游的上海地区和北部长江排放。
　　《财经》记者在采访中发现，在无锡城乡，人们口口相传的“癌症村”已不下十个。“无锡的发病率本来就高，这些地方被人们说成‘癌症村’，自然是发病率异常高。”一位当地肿瘤科医生对记者表示。
　　整个无锡全境，拥有规模以下的中小化工企业近2000家。在郊区，湖岸水边几乎每一华里会聚集五六家。
　　然而，由于居民无法举证癌症系空气和水体污染所致，受害者几乎无法通过司法渠道获得救济。
　　肝癌在无锡恶性肿瘤死亡率中，虽然仅排第三（低于肺癌、胃癌，但高于肠癌和食道癌），仍属于高发。目前国际上公认肝癌有三大诱因——肝炎、黄曲霉素和饮水污染。但饮水污染中到底是怎么充当“诱发因子”，一直是一个谜。
　　从30年前开始，复旦大学公共卫生学院就开始对一些癌症高发地区进行跟踪调查。随着研究的深入开展，到了上世纪80年代后，这个神秘的“诱发因子”开始逐渐清晰起来。它很可能就是蓝藻在水中分解产生的微囊藻毒素。这一毒素能够激活人体内的癌基因，同时通过使抗癌基因“失活”的方式来诱发癌症。
　　2001年7月，复旦大学公共卫生学院前院长俞顺章和他的研究小组在无锡十个调查点采集水样。结果在作为自来水厂水源的八份太湖水中，均测出高浓度的微囊藻毒素，浓度在每升2.699微克到14.188微克之间。常规的自来水处理工艺对它几乎毫无去除效果。
　　2004年11月至2005年10月，中科院水生所研究员谢平，对太湖梅梁湾和贡湖湾的微囊藻毒素进行测量：在贡湖水样中，测得最高含量达每升5.8微克。
　　此前，他们还对四种蚌类的毒素污染进行研究，蚌的肝胰脏毒素含量高达38.5微克/克，其肠道和软足中的毒素分别为20.65微克/克和0.58微克/克（干重），内脏团和鳃中最高含量也分别达到了1.70微克/克和0.64微克/克。
　　换句话说，一个体重60公斤的成人，整体食用四种蚌肉共计300克（6两），就可轻易超过世界卫生组织建议摄取量上限的8到23倍。
　　因此，谢平警告说，在蓝藻水华暴发的夏季，食用太湖这种被微囊藻毒素严重污染的湖泊的水产品的危险性，是“不容忽视的”。
　　太湖作为长江三角洲最重要的淡水养殖场，每年的水产品输出可达万吨以上。倘这种危害无法回避，那么太湖水污染对人体健康的影响显然远远超出了流域范围。

经济发展“潜规则”
　　目前，作为水利部派出的厅局级单位太湖流域管理局，是这个地区惟一的流域水环境管理部门。然而，由于不具处罚权，其约束力在“诸侯割据”面前显得十分虚弱。
　　养殖业是太湖重要的污染源，据保守估计，它对整个太湖总磷总氮的贡献率在15％左右。按照1998年的规划，整个太湖湖面的养殖面积要压缩到1.5万亩。后在江苏省渔政部门游说下，才增加了1万亩。
　　然而，数字是会变魔术的。在前两年环保风声渐紧时，有官员才公开承认围网养殖面积是10万亩。直到此次无锡蓝藻事件爆发后，借助卫星技术，公众才得以了解太湖围网养殖的真实面积——近20万亩。
　  从2.5万亩到20万亩的灰幕之下，是渔政部门唾手可得的利益：每亩水面的养殖证70元，超标的每亩则收取280元。大闸蟹每亩一般净收益在2000元到 3000元，高者可至万元。对于超标养殖者和渔政管理部门，这是一个显而易见的“双赢”之选。而其外部化的成本，比如水流不畅、有机物沉积等，自然是由太湖承当。
　  中科院南京地理与湖泊所研究报告显示，围网养殖面积超过40％湖面的东太湖，目前每年养殖残余物堆积湖底的速率为1.24厘米。照此速度，50年后，东太湖也许将真正消亡。
　　争讼十年的苏州吴江盛泽镇和浙江嘉兴之间的环境纠纷，更加暴露出地方政府间协调机制的缺失。
　　1993年始，在地方政府放松治污标准的暗示下，丝绸印染行业向盛泽镇快速集中；盛泽的劣V类污水，每年有9000万吨流入嘉兴境内。以养鱼和培育珍珠为业的当地农民，多次因为污水袭来造成绝收，直接经济损失数亿元计。更为严重的是，数年之后，在嘉兴王江泾等镇，先后出现了数处“癌症村”。
　　期间，嘉兴方面多次与江苏各级政府交涉，但盛泽排污行为始终未见减少。2001年11月，嘉兴农民用沉船筑坝的方式进行抗议，才促使中央下定决心介入，此事终获解决。
　　但损失惨重的嘉兴方面，所获赔偿历年不过千万元。盛泽镇则在这八年中，累计创造印染业产值近百亿元，完成原始积累，并一跃成为苏州的经济强镇和吴江市的副中心。
　　这样的“潜规则”，像癌症一样不断地腐蚀着太湖的整个机体。在GDP、税收和财政收入等硬约束下，环境保护大多情况下只能无奈地沦为“二等品”。即使一旦引发生态灾难，只要祭出“历史原因”等各色旗帜，当事者往往也不难全身而退。以此次无锡蓝藻事件为例，事后受到处分的，也仅仅是宜兴市五名科以下的官员。

俟湖之清
　　7月26日，“太湖流域水环境综合治理总体方案编制工作小组”召开第一次工作会议，这也预示着新一轮太湖治理工程的实质启动。
　　该小组由国家发改委地区司司长范恒山担任组长，江苏省、浙江省和上海市以及国家发改委、科技部、财政部、国土资源部、建设部、交通部、水利部、农业部、国家环保总局、国家林业局、国务院法制办和中咨公司等分别派出干员参与。在此小组之上，另有一“太湖治理领导小组”，由国家发改委副主任杜鹰领衔。
　　此前，有不少专家建言，太湖治理涉及两省一市，横向有十数个相互不统属的部门。因此，需要中央政府统筹规划，建立跨部门、跨地区的负责太湖综合治理的行政部门，方能避免各方掣肘，从而有效地推进这一长期性的工作。“太湖治理领导小组”是否能成为诉求中的综合权力部门雏形，尚未可知。
　　国家发改委有关负责人向《财经》记者透露，根据国务院部署，发改委已经会同水利部、国家环保总局等有关部门，以及江苏、浙江、上海两省一市开展了总体方案编制的前期工作。《太湖流域水环境综合治理总体方案》预计在今年底最终完成，并上报国务院。
    这一总体方案的编制，意味着国务院1998年发布的《太湖水污染防治“九五计划”和2010年规划》及其后的《太湖水污染防治十五计划》正式失败。按上述计划，在2010年前的目标，即“基本解决太湖富营养化问题，湖区生态系统转向良性循环”，现在看来已是“天方夜谭”。
　　“总体方案”尚未出台，《财经》记者走访的专家对此大都保持了审慎态度。毕竟，此前两个计划覆辙犹在，新的治理方案是否会再次“画饼充饥”？
　　中科院南京地理与湖泊研究所的秦伯强研究员对《财经》表示，各级政府官员，都对行政力量和一些自称短期可以见效的技术过于迷信。
　　“太湖这种浅水湖泊的生态修复，即使在资金充裕、管理严格、技术条件优越的情况下，几十年治理往往也难竟其功。”秦伯强提醒说，现在最为紧迫的，是如何有效协调各方利益，采取有效措施，遏制太湖生态进一步恶化。
　　到底要付出多大代价，才能弥补此前对太湖造成的创伤？在接受《财经》记者采访时，中国水利水电科学研究院高级工程师刘树坤给出的数字是5000亿元至6000亿元；也就是说，大概要花三个三峡工程的钱，才能使太湖水质恢复到蓝藻出现前的1982年前后的状况。■

           澳大利亚环保考察印象
               2007年03月04日 17:45  
     

澳大利亚是世界上环境质量最好的国家之一，客观上地广人稀，环境自净能力很强，环境容量很大；主观上，政府、企业、公民环境保护意识很高，他们建立了专门的环保机构，制定了法规政策规划，合理布局生产力，优化产业结构和经济增长方式，加大投入，加强管理，严格执法，加大环保宣教力度，鼓励公众参与。2006年初的澳洲环保考察，给笔者留下了深刻而美好的印象。

保护生物多样性，从一只小企鹅做起

澳洲源于古代冈瓦纳大陆，40亿年来与世隔绝的地理构架，造就了独特而丰富的生物多样性。澳洲75％的植物（约9000种）、80％-90％的昆虫和蜘蛛类节肢动物、93％的蛙类、89％的爬行动物、82％的哺乳动物（约250种）、69％的鸟类（约650种）是世界其他地区所没有的，物种特有性极高。但在过去的200多年里，由于人为及自然方面的原因，澳洲50％的雨林、30％以上的其他森林和林地正遭到毁灭，至少已有20种哺乳动物、20种鸟类、68种脉管类植物以及无数的无脊椎动物灭绝。
为了保护生物多样性，在立法上，澳洲制定了《国家生态可持续发展战略》、《澳大利亚环境保护与生物多样化保护法》、《国家野草控制战略》、《澳大利亚濒危动植物和生态区域保护战略》等法规政策。澳洲高度重视预防为主的原则，自20世纪70年代起，联邦和州政府均要求对重大的发展计划进行环境影响评价，从源头就开始预防和减轻不当的人为开发活动所造成的环境污染和生态破坏。在管理中，采取了一些具体但又切实可行的防范措施，比如，在凯恩斯的库连达热带雨林要修建当时世界第一、长达7．5千米的索道，因为景观和生物多样性的保护问题，环保局压了7年，最后业主交了100万美元保证金，并承诺不修公路、不破坏生态，用直升飞机运送建材，环保局才予批准，结果一年就建成，但花了上亿美元；又如，为了保护好世界上最小的企鹅（全球仅分布于南极、南非、澳洲），在面积相当于新加坡三分之一的墨尔本企鹅岛（约有10000多只企鹅），严格控制居民数量，在1000多住户中，研究人员就占了一半，对游客要求做到“三不准”，即不准吸烟、不准抚摸、不准拍照（因前些年使用闪光灯致使企鹅失明而无法出海）；再如，为了保护世界最大的珊瑚礁--大堡礁世界自然遗产，凯恩斯加大农业面源污染和入海河流的污染防治力度，禁止海洋探险活动，有效地防范棘冠海星对珊瑚虫的生命威胁，限制旅游开发商的不当开发和游客的过度流入。
设立信托基金，保护生态环境
澳大利亚为了保护和改善独特而多样化的自然环境，20世纪90年代起，联邦政府就制定了以生态系统为基础的地区性保护规划。1997年，澳大利亚环境部和农牧业部共同设立了预算总额为15亿澳元的自然遗产保护信托基金会（简称信托基金，此外还一次性给予创立费用3亿澳元），力图通过各方面的合作，达到三个目标：一是为自然环境保护的战略资本投资提供准则和运作机制；二是取得与既定的国家战略相一致的环境保护、自然资源管理和可持续农业发展的互补性成果；三是为社区、工业和各级政府之间的合作提供一个组织机构。信托基金通过对项目提供资金帮助，带动了其它资金的投入，促进了联邦和州两级政府及其自然资源管理、环境保护和可持续农业发展相关政策的协调和统一，在自然遗产、生物多样性、湿地保护等方面取得了显著成绩，特别是在以下两方面做出了卓越贡献：一是国家土地保护，该工程以流域和区域为基础，实施政府规划的项目，扩大物业管理范围，向农民提供自然资源和经营管理技术，加强泄洪区管理，提高自然资源生产力，减免农民投资土地保护所得税，还实施了土地和水资源审核项目，进一步了解和评估全国土地和水资源恶化的程度、范围、原因，并从经济角度进行分析。二是国家河流保护，澳大利亚是地球上最平坦、最干燥、排水条件最差的大陆，而过度取水、污染物排放、河岸及湿地的消失，对河流生态系统构成了极大的压力。对此，政府采取了一系列措施：在社区开展消除资源恶化的恢复性活动以及教育和监控活动，包括水资源保护活动；解决流域、区域和规划主要致污因素或障碍，实现水质管理；开展全国河流的生物卫生评估，为决策提供依据。国家河流保护项目涵盖河流卫生监控、水资源监控、鱼类栖息地管理。针对最重要的农业区域--墨累·达令盆地，信托基金会提供了1．63亿澳元，以改善主要河流的生态系统卫生状况，鼓励对土地在经济上和生态上的可持续使用，恢复河岸生态系统，提高水质。

一个干旱国家的节水观

澳大利亚物华天宝，得天独厚，但有两个遗憾：一是在国土及南极上空有一相当于美国国土面积那么大、深度与珠穆朗玛峰高度相当的“臭氧层空洞”；二是缺水。为了解决水的问题，澳大利亚创造性地建立了城市水资源管理模式，这是一个集水利水文工程、环境科学、水生生态、水资源管理、社区教育、城市规划与景观设计，以及其它城市建设的各学科综合性的工作，是可持续性城市发展的重要方向。一方面，强调要加强降水管理，建立雨水滞流坝、垃圾拦截闸、洪水预防、降水收集、处理、传输、储存、回用管理体系，降低对下游的洪峰冲击，提高水回用机会，美化城市景观。另一方面，高度重视水敏感城市设计，要求城市的设计者、建设者、管理者在任何涉及水的问题上都要有高度的敏感性，最大限度地减少对自然水循环的影响，同时最大程度地增强降水系统的多功能用途。其核心思想是从家庭节水型用水器到城市的给排水设计，乃至流域水资源管理体系的各个环节都要体现节水。同时，为净化水质，采取了植被沼泽、过滤技术、通透性地面材料、生物活性土壤过滤、微纤维膜技术、生物拦截系统、人工湿地等措施。城市水敏感设计的目的在于保护生态系统、将降水综合到地表景观中、保证水体质量、降低地表径流量和高峰流量。此外，澳大利亚还非常重视社区参与，联邦政府组织的全国性“水体观察”项目，涵盖了土地保护组织、大中小学校、社区组织的志愿者，其中，新南威尔士州的“河流观察”项目参加的学校、团体多达几百个，有近3万成员，是世界上最大的集教育、监测、社区参与、流域健康促进等多功能群众组织，成为当地水资源及环境管理发展的重要基础。

澳大利亚淡水资源极为贫乏，节约每一滴水，早已成为国人的共识。为提高水的回收利用率，政府要求冲马桶、公共绿化只能中水回用；百姓的洗菜水、干净的洗衣水也尽可能多级利用，不轻易排掉。为节约马桶用水，卫生洁具分成“半量”和“全量”两档，以满足大小便的不同需求，有的市民甚至因小孩尿量不多而要求2次排尿后才冲洗。为减少洗车用水，政府要求市民在家只能按每周规定的时间才可用水龙头洗车，而且必须开到草坪上，使水不白白流走，其余时间只能用抹布抹，或者开到洗车场，如违反此规定，邻居或者路人可举报，警察巡逻发现后也将给予罚款，如屡犯则处予重罚。为节约洗澡用水，政府对新建房要求全部安装节水龙头，对老建筑则免费为居民更换，这样用水量可以减少三分之一，而且让人感到水量和水压不减；有的居民甚至要求小孩洗澡只能洗几分钟，超过时间就要催促或者自动关闭热水器。此外，为收集雨水，政府补助每户居民700澳元建贮水箱，用户自己出400多元即可建成。

法制、经济手段为环保“开路”

从总体上看，澳大利亚实行法律、经济和行政手段并用，直接和间接相结合的环境管理方式。

澳大利亚环境立法起步较早，且较为完备。1970年，维多利亚州就颁布了《环境保护法》。目前，在联邦层次，环境保护立法已有50多个，有《国家环境保护委员会法》、《环境保护和生物多样性保持法》等综合立法；有《濒危物种保护法》、《海洋石油污染法》、《大堡礁海洋公园法》等专项立法。此外，还有20多个行政法规，如《清洁空气法规》、《辐射控制法规》等。在州层次，各州涉及生态环境保护和建设的法规多达百余个。澳洲立法的一个特点是规定具体、条款很细，可操作性极强。立法上的严密、具体，有效地避免了执法的随意性，确保了执法的公平性，维护了法律的权威性。

澳大利亚环保执法十分严格，不论是个人、企业，还是政府机构，只要违反了环保法规，都要受到严肃查处，对法人可以判处高达100万澳元的罚金，对自然人可判处25万澳元罚金，对直接犯罪人还可处以高达7年的监禁。为了确保环保法规的严格执行，澳大利亚各州都组建了由环保局领导的“环保警察”。

澳大利亚非常重视利用经济杠杆实施环保管理，一是实行排污超额阶梯付费制度，通过对排污企业实行累进阶梯计费，促使企业千方百计减少污染排放，从而控制污染，保护环境。具体做法是：政府通过排污许可确定企业的排污限额，在限额内，排污费随排污量的增加以较小比例增加；超过该限额，排污费则随排污量增加以较大比例增加，其付费具有“惩罚”属性。二是排污权交易，具体做法是：先由政府部门根据环境容量确定出一定区域的环境质量目标，进而计算出最大允许排污量，然后再将其分解成若干允许的排放量，即排污权。政府通过公开竞价拍卖，定价出售或无偿分配等手段，使排污权得以转让和买卖，排污者根据污染程度，决定买入或卖出相应数量的排污权。排污权交易实际上是通过模拟市场来建立排污许可的交易制度，它的主体是污染者，客体是排放减少信用（即剩余的排放许可）。

重视环保从娃娃抓起

上世纪中期，澳大利亚曾有过因土地使用不当，造成大面积沙化的沉痛教训。70年代初，澳大利亚政府认识到问题的严重性后，提出了“人人环保，打扫澳大利亚”的口号，努力提高全民环保意识。一是加强环保教育，目前，澳洲不仅中学、大学设有环保课程，连小学也开设环保课，环保教育做到了“从娃娃抓起”。二是大力推行社区环保行为。比如，政府鼓励家庭自觉行动起来，以社区为单位，向每个家庭提供一个可循环使用的多层垃圾袋，将生活垃圾分类送到指定地点，有条件的家庭还将生活垃圾在自家后院用蚯蚓处理。据联邦环境与遗产部的统计，参与社区环保行为的家庭达到家庭总数的90％。三是注重从日常小事做起，让民众切实体会到环保的意义和好处。例如，联邦政府向家庭和游客免费发放《如何减少家庭能源消耗和废气排放指导》小册子，介绍如何购买省电冰箱、合理配置灯泡，如何充分利用自然光等。（作者系云南省环保局副局长）高正文影响力第十七期  

          潘岳：和谐目标下的环境友好型社会
            n 2007年03月04日 17:10投票数：0顶一下  【大 中 小】

环境友好理念正是抛弃古人“敬畏自然”的神秘性，抛弃工业文明“征服自然”的人类中心主义的盲目自信，吸取了人与自然和谐的内核。

1.环境友好型社会是构建和谐社会的重要实践

20世纪六七十年代西方发达国家爆发了局部环境危机，他们为“经济增长等于一切”、“先污染后治理”付出了代价。当生态环境危机爆发并严重影响各国经济、社会、政治发展时，环境治理思路才开始向“源头和过程控制”转变，清洁生产应时而生。1992年在联合国里约环发大会《21世纪议程》中，正式提出了“环境友好”概念。90年代中后期，“环境友好技术”、“环境友好产品与服务”、“环境友好企业”等概念相继出现。

随着全球环境问题日益凸显，国际社会逐渐认识到，环境保护对经济社会文化及技术等方面所提出的综合要求，迫使人类必须彻底由传统工业文明向生态工业文明转型。

环境与人口、资源彼此作用，共存于一个复合生态循环中，环境问题是一个人口与资源问题。而人口、资源、环境又主要通过生产、消费和分配环节进行联系，因此环境问题又成为一个经济问题。如何在社会化大生产的同时而实现环境与社会的协调，关系到全社会的整体发展，环境问题又成了一个社会问题。环境问题带来人们生活方式与人生价值的变化，解决不好就会使社会人文与社会道德伦理受到威胁，环境问题就又反映为一个文化问题。环境问题要求以可持续发展理念来指导整个社会实践，强调转变政府的社会管理服务职能，环境问题又成了一个政治问题。全球环境资源的有限性决定了国际冲突发生的必然性，为占有更多环境资源，各国在方方面面进行着激烈博弈，环境问题已成为一个国际问题。2002年世界可持续发展首脑会议，将经济发展、社会进步和环境保护作为可持续发展的三大支柱，世界各国开始全面提出“环境友好”的理念。2004年日本发表了《环境保护白皮书》，明确提出建立环境友好型社会。

环境友好型社会的概念就此诞生。

人类社会经历“敬畏自然”、“征服自然”、“和谐自然”三个基本阶段。渔猎文明和农耕文明时期，生产力的低下迫使人们依赖于大自然的恩赐，人类敬畏自然。工业文明时期，贪婪资本与强大科技的结合，人类将自然界变成服从于人类物欲的对象。人类生活获得极大改善的同时，也造成了一系列环境危机。而环境友好理念正是抛弃古人“敬畏自然”的神秘性，抛弃工业文明“征服自然”的人类中心主义的盲目自信，吸取了人与自然和谐的内核。有人说，构建资源节约型社会就已包括了“环境友好型社会”，事实则不然。

从观念上说，资源节约关注社会经济活动中的资源使用率，如节水、节地、节能等等，但不能涵盖环境友好所包括的经济、社会、政治、文化和技术等要素，也达不到环境友好强调的人与自然和谐的哲学伦理层次。

从经济上说，资源节约可以提供“节流”措施，而环境友好可从“开源”和“节流”两个方面统筹社会经济活动的综合发展。

从政治上说，环境友好比资源节约更多地强调综合运用技术、经济、法律、行政等多种措施降低环境成本，解决更为广泛的国计民生问题。

从文化上说，环境友好比资源节约更为关注生产和消费对人类生活方式的影响，强调生活质量、生活内涵、生活意义的幸福指数，有很强的道德文化传承价值。

2005年胡锦涛主席指出，要“实现经济社会全面协调可持续发展”，“努力建设资源节约型、环境友好型社会”。这正契合了和谐社会的内在要求，建设社会主义和谐社会的起点就是环境友好型社会。

环境友好型社会与和谐社会的共同点，在于基本价值观与解决问题的原则完全一致。二者在价值理念上都主张以人与自然的和谐促进人与人、人与社会的和谐；二者都坚持以人为本的思想，重视发挥人的积极性和创造性；二者的社会伦理观都区别于极端人类中心主义，也区别于极端生态中心主义，而是将人文精神、法律制度、经济技术、生活方式等社会因素整合为推动人与自然、人与人、人与社会和谐共赢的强大力量；二者都坚持公平正义和可持续发展，强调社会公平、体现社会关爱，遵循城乡、区域、经济社会、人与自然、国内外发展的五统筹原则；二者都要求建立顺畅的社会流动机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、有效的社会控制机制、敏感的社会预警机制、有效的矛盾疏导机制、公平的生态利益补偿机制、综合的政绩评价机制、引导公众参与的民主监督机制。环境友好型社会从属于和谐社会，二者不能并列，但却不可分割。没有环境友好型社会，就不能建成和谐社会。同理，没有和谐社会，也就没有环境友好型社会。环境友好型社会建设，即是构建和谐社会的重要实践。

2.中国道路

环境资源问题对经济发展造成严重制约。建国以来，中国人口从6亿增到13亿，可耕种土地因水土流失又少了1/3，加上原来天然不可居住的1/3，现在能生存的土地仅剩下300多万平方公里。也就是说，中国人口增加了一倍，生存空间却减少了一半。

1978年后，中国经济增长迅猛，但走的仍是“高投入、高消耗、高排放、低效率”的传统工业化模式，龙头产业几乎全是高耗能高污染产业，如矿产、纺织、冶金、造纸、钢铁、化工、石化、建材等。我们的单位GDP能耗比发达国家平均高40%，产生的污染是他们的几十倍，劳动效率却只有几十分之一。50年来，中国GDP增长了10多倍，但矿产资源的消耗却增长了40多倍。到2020年，我们国内的45种主要矿产资源将仅剩六种，70%的石油需要进口。我们北方的水资源已近枯竭，华北平原下出现了25万平方公里的地下水漏斗；中国南方的水资源严重污染，七大水系40%的水已经完全丧失使用功能。我们17%的土地已彻底荒漠化，30%的土地被酸雨污染。我们的GDP以每年8%-12％的速度增长，环境损失却占当年GDP的8%-13％。五到十年内，基础资源枯竭与环境成本加大将严重制约中国经济增长。

环境问题也对社会稳定形成严峻挑战。我们有1/4人口饮用不合格的水，1/3的城市人口呼吸着严重污染的空气，污染对公众健康的危害将引发社会的强烈不满。跟据统计，环境污染引发的群体性事件以年均29%的速度递增，2005年，全国发生环境污染纠纷五万起，对抗程度明显高于其他群体性事件。尤其值得注意并一定要处理好的是水坝移民问题。2020年整个西南地区的水坝移民要达100万。中国已提前进入了环境事故高发期，松花江事件后，全国平均每两日发生一起水污染事故。今后，环境污染极易与环境公平搅在一起，成为诱发群体性事件的导火索。

环境问题引发强大的国际压力。中国已签署和批准了50多项国际环境公约。但我们化学需氧量排放世界第一，二氧化硫排放量世界第一，二氧化碳排放量世界第二。在环境问题已经上升为“全球意识形态”的今天，西方国家已把环境问题作为对华外交的主题之一。周边邻国开始越来越关心中国跨界河流海域的污染开发，主要西方国家更加关心中国在15年后将成为第一大二氧化碳排放国。中国已加入了《京都议定书》，虽然近期没有削减义务，但如果现在不痛下决心调整产能结构，当轮到兑现削减承诺时，中国将处于非常尴尬的境地。要减，成本太大；不减，将成为全世界众矢之的。在国际贸易方面，欧美已开始对我们设置绿色贸易壁垒。中国的最大出口行业是纺织和机电，仅最近欧盟对机电产品的两项环保指令，就使我们机电出口每年损失317亿美元，占出口欧盟机电产品的71％。中国用20年的时间取得了西方发达国家一百年的发展成果，而西方发达国家一百年分阶段出现的环境问题也在中国20年里集中显现。欧美日在发动工业化时积极进行海外扩张，通过殖民地的原料和市场积累起雄厚的工业资本，也就是说，他们起飞的资源环境成本是全世界买的单。

我们为什么不能走西方的老路？我们发动工业化的时间太晚了！1978年改革开放时，他们已经发展了几百年，早就划定分割完了所有的国际规则与市场，我们的环境成本根本转移不出去。而且我们的人口资源环境结构比欧美差得太多，没有本钱与之拼消耗。发达国家在人均GDP8000～10000美元的时候解决了环境问题，我们支持不到那一天，当中国人均GDP3000美元时，环境危机可能夹带着其他社会问题提前来到，我们所取得的那点经济成果根本无法抵挡。

3.和谐社会观是对中西方文明的发展

环境文化是人类的新文化运动，是人类思想观念领域的深刻变革，是对传统工业文明的反思和超越，是在更高层次上对自然法则的尊重与回归。中华文化经过几千年的发展，命脉不绝，是因为中华文化不是一个封闭的体系，它既重视自强不息，又崇尚和谐包容，强调与自然合而为一，强调和平的国家关系，与生态文明的思想非常接近。我们反对从整体上否定中华文明的民族自虐症与民族虚无主义，同时，应从比儒家思想更为广阔的传统思想资源中去发掘适合当代中国的民族文化精神。从中国传统文化的基本架构看，完备的道德宗教文化，互相补充包容的信仰价值与道德规范，仍然可以为中国人提供精神需求。

中华传统文明与西方现代文明之间互补亦会对现代化进程形成新的合力。

“亚洲四小龙”的腾飞绝不仅仅是儒家精神的胜利，也不仅是西方现代文明的胜利，而是东西方文明交融成功的胜利。由于全球化趋势，东西方传统文化道德在同一时空、不同层面出现了交锋与碰撞，我们应将传统与现代的道德精神有机联系起来，赋予传统道德以现代涵义。不以中华传统文明为基，我们现有的道德资源就不足以解决市场经济固有的道德弊病。道德力量强大时，可以形成潜在的规范力量，保障市场经济的公平诚信，遏制全社会的两极分化。在这一点上，我们应借鉴西方将市场经济与新教伦理结合起来的成功经验。

4.建设环境友好型社会的制度支撑

中国环境立法虽多，但管用的少，很多法律条文似乎还停留在理想主义层面。思想文化观念一旦统一，中国的可持续发展就需要制订一个个战略目标，要把环境因素提升到整个宏观经济决策链的前端。没考虑环境因素的战略规划必带来深刻教训。现有的行政规划形成于计划经济时代。全球化时代，全世界的能源和经济结构都在资本的作用下进行着重大的调整，如果我们仍然按照同一种增长方式，肯定要出结构性问题，肯定造成重复建设与资源浪费。例如，我国城市规划没有充分考虑环境因素，造成城市布局像“摊大饼”一样地无限扩张，加剧了用水紧张、交通拥堵、热岛效应与空气污染。再如各省市在作能源、电力、重化工基地建设规划时，由于没有考虑生态脆弱的承受力，已造成了几代人都难以恢复的生态问题。

我们应该把环境因素纳入到国民经济与宏观决策之中。综合分析中国未来一段时期内奇缺的能源、淡水、耕地、矿产、生物五大资源以及现有环境资源的承载能力，对各类重大开发、生产力布局、资源配置，进行更为合理的战略安排，变过度开发为适度开发，变无序开发为有序开发，变短期开发为持久开发。

我们应该重新调整国土规划。打破行业垄断和行政区划，根据不同地区的人口、经济、资源总量与环境容量，制订不同区域和行业的发展目标；再据此制定土地、流域、区域以及工业、农业、能源、城建、交通、林业等不同的专项规划；再按照产业结构、产业比例、产业方向进一步确定开发方式；最后，再根据土地利用结构，确定重点开发区域，提出地域开发计划。

我们应该确立新的经济发展模式。为实现环境与经济的双赢，根据发达国家的成功经验，环境友好型社会的经济发展模式，必须同时实现资源能源低消耗、污染低排放与经济高效益。我们应该迅速制订新能源战略。以核能、太阳能、风能、沼气为代表的新能源技术已在发达国家大量开发并获得成功，而中国新能源的发展速度和水平不仅远远低于大多数发达国家，甚至也落后于印度、巴西。新能源战略是我们能否走出环境与经济“非此即彼”困境的惟一出路，代价再高，成本再大，我们都得走。

可持续发展目标需要一系列制度政策去落实，首要是建立社会主义民主法制体系。

环保等公共事务上，公众是环境最大的利益相关人，拥有保护环境的最大动机。公众参与的主体，不应仅局限于人大、政协，还应包括基层社区、民间团体、企业、基金会。公众参与的方式，不应仅局限于传统的立法、监督、信访，还应包括听证制度、公益诉讼、专家论证、传媒监督、志愿者服务等多种途径。

环保不是政治最敏感的领域，但涉及政治、经济、文化等各个方面，涉及社会的各个阶层，各种利益主体。环保领域内的公众参与，是推进社会主义民主的最佳切入点。

民主与法制相辅相成。中国环境立法虽多，但管用的少，很多法律条文似乎还停留在理想主义层面。诸多立法存在空白，加上执法不严、体制交叉，直接影响了法律实施效果。必须对现行生态环境立法重新整合，突出环保部门的统一监管地位。应将“建设环境友好型社会”和“促进可持续发展”的内容纳入宪法总则及环境资源的各项法规之中。例如《环境保护法》就应修订成纲领性的环境友好政策大法。

民主法制建设的内涵是公平。环境公平是环境友好型社会的社会基础。实现环境公平，首要是建立一整套生态补偿的法律机制。一般生态补偿的基本原则是“谁保护、谁受益，谁污染、谁付费”，运用政府和市场两种手段，通过区域补偿、政策补偿、资金补偿、技术补偿、教育补偿等方法实现环境公平。例如发达国家实现环境公平的基本途径，就是在资源被产业化或资本化开发的同时，对资源地的民众给予一定比例的股权补偿。

环境友好型社会的构建是一个长期的系统工程，除上述制度建设外，还需我们进一步改革现行环境管理体制，形成跨部门跨行业的协调机制，例如按照林水草土完整的生态循环系统去将人为分割在各部门的环境管理权能重新统一起来；例如将执行环境法律政策的队伍垂直起来；例如将国民经济绿色核算与环境经济政策的研究体系建立起来。此外，还要求我们制订一系列环境友好的政治制度，如领导干部环保政绩考核制度，如官员环境责任追究机制，如环境信息披露制度，如公众参与监督制度。

从长远看，还要制定国民环境教育制度，即通过一整套环境友好理念传播机制，去全面提高国民的环境意识、消费方式、道德素质。惟有如此，才能确保环境友好型社会得以真正实现。但要做的事太多，必须一件件地做起，关键是今天今时今刻从我们开始做起！(作者系国家环境保护总局副局长)